1. 문제 진단

서남권의 모든 정책은 결국 같은 지점에서 막힙니다. 섬에 의사를 보내려면 배가 있어야 합니다. 유학 온 아이가 학교에 가려면 배가 있어야 합니다. 돌봄 인력이 어르신 집을 방문하려면 배가 있어야 합니다. 어민이 물김을 육지 가공공장에 넘기려면 배가 있어야 합니다. 관광객이 섬을 찾으려면 배가 있어야 합니다. 전국 유인도서 484개 가운데 199개, 41퍼센트가 서남권에 있습니다. 이 지역에서 여객선은 교통수단이 아니라 도로 그 자체입니다. 육지에 도로가 없으면 아무 정책도 작동하지 않듯, 서남권에서는 배가 없으면 아무 정책도 작동하지 않습니다.

그런데 대한민국의 행정은 오랫동안 도로와 뱃길을 전혀 다른 것으로 취급해 왔습니다. 도로는 국가가 놓고 관리하며 통행료를 받지 않는 공공재이지만, 뱃길은 민간 선사가 수익성에 따라 운항하는 서비스였습니다. 같은 국민인데 육지에 살면 도로를 무료로 쓰고 섬에 살면 배삯을 냈습니다.

이 비대칭이 서남권 정주 문제의 뿌리입니다.



1-1. 요금 문제의 해결 현황
현재 요금 문제는 상당 부분 해결되었습니다. 정부는 2006년부터 도서민 여객선 운임을 일부 지원해 왔고 지원 비율을 50퍼센트까지 확대했습니다. 전라남도는 2021년 9월 전국 광역자치단체 가운데 처음으로 섬 주민 여객선 1,000원 요금제를 시행해 목포, 완도, 진도, 신안 등 7개 시군 섬 주민 4만 9,018명의 운임을 단일화했고, 이 모델을 전국으로 확대하자고 해양수산부에 공식 건의했습니다. 해남군은 도선까지 1,000원제를 적용했고, 진도군은 2026년 8월 1일부터 조도면 등 관내 섬 주민의 여객선 운임을 전액 무료화했습니다.

이것은 상당한 성취이며 서남권이 전국을 선도한 정책입니다. 그럼에도 인구는 계속 줄었습니다. 요금을 1,000원으로 낮춘 2021년 이후에도, 무료화를 앞둔 지금도 서남권 섬 지역의 인구 감소 추세는 근본적으로 반전되지 않았습니다. 이 사실이 말해 주는 것은 명확합니다. 요금이 마지막 장벽이 아니었다는 것입니다.



1-2. 선박 수량의 절대적 부족

요금이 0원이어도 배가 없으면 아무 소용이 없습니다.

첫째, 결항입니다. 풍랑주의보나 경보가 발효되거나 시정이 1킬로미터 이내로 떨어지면 여객선 운항이 전면 통제됩니다. 서남해역은 안개가 잦고 겨울철 풍랑이 빈번합니다. 결항은 단순한 불편이 아닙니다. 통원 예약이 취소되고, 수험생이 시험장에 가지 못하며, 수확한 물김이 제때 나가지 못해 값이 떨어집니다.

둘째, 운항 횟수입니다. 다수 항로가 하루 한두 차례에 그칩니다. 아침에 나가면 저녁에야 돌아올 수 있는 구조에서는 통근도 통학도 불가능합니다. 병원에 가려면 하루를 통째로 써야 하고, 검사 결과를 들으러 또 하루를 써야 합니다.

셋째, 선박의 노후와 규격입니다. 소규모 항로일수록 선박이 오래되었고, 응급 이송이나 화물 수송을 겸할 수 있는 다목적 설계가 아닙니다. 파도에 약한 선박은 결항 기준을 더 낮춥니다.

넷째, 환승의 단절입니다. 배에서 내려도 목포 시내로 들어가는 버스 시간이 맞지 않고, KTX 시간과도 연동되지 않습니다. 요금 체계도 분리되어 있어 교통카드 하나로 이어지지 않습니다.

다섯째, 적용 대상의 한계입니다. 1,000원 요금제와 무료화는 해당 섬에 주민등록을 두고 실제 거주하는 주민에게 적용됩니다. 합당한 설계이지만, 결과적으로 새로 들어오려는 사람에게는 적용되지 않습니다. 섬 유학을 온 가족, 파견 의료진과 돌봄 인력, 귀어를 검토하는 청년, 부모를 돌보러 오가는 자녀는 모두 정가를 냅니다. 인구를 늘리자면서 들어오는 사람에게는 가장 비싼 요금을 물리고 있는 셈입니다.



1-3. 해외 사례 및 시사점

스코틀랜드는 서남권과 거의 같은 조건을 가진 지역입니다. 서해안과 헤브리디스 제도에 다수의 유인도가 흩어져 있고, 본토와의 연결은 전적으로 페리에 의존합니다. 스코틀랜드 정부는 2008년 10월 아우터헤브리디스와 콜, 티리 항로를 대상으로 도로등가요금제(Road Equivalent Tariff, RET)를 시범 도입했습니다. 페리 요금을 같은 거리를 도로로 이동할 때의 비용에 고정 요소를 더한 수준으로 책정하는 방식입니다. 2012년 상시화되었고 2015년 10월 클라이드·헤브리디스 전 항로로 확대되었습니다. 차량 요금은 평균 40퍼센트, 여객 요금은 34퍼센트 낮아졌고, 애런섬 항로에서는 여객 46퍼센트, 차량 70퍼센트까지 인하되었습니다.

Transport Scotland가 의뢰해 2021년 발표된 독립 평가 결과는 다음과 같습니다. 섬 주민의 약 25퍼센트가 RET 도입 이후 페리 이용을 늘렸고, 사업체의 약 40퍼센트가 매출 증가를 보고했습니다. 2018년까지 전체 네트워크의 여객 수송은 11.6퍼센트, 차량 수송은 20.6퍼센트 증가했으며, 관광 시즌이 연장되고 섬 주민의 본토 상품·서비스 접근성이 개선되었습니다.

그러나 이 평가는 동시에 중요한 경고를 남겼습니다. 여러 항로에서 성수기 수용 능력이 한계에 부딪혔다는 것입니다. 요금을 내리자 수요가 급증했는데 선박과 항만이 따라가지 못했고, 신조선 건조가 지연되면서 병목이 심화되었습니다. 그 결과 2024년 스코틀랜드 정부는 요금 정책 자체를 재검토하며 섬 주민 외 이용자에게는 요금을 다시 올리는 방안까지 검토하게 되었습니다.

또 하나 참고할 것은 스코틀랜드의 소유 구조입니다. 선박과 항만은 공공기관이 소유하고, 운항은 별도 운영사가 계약에 따라 수행하는 분리 모델입니다. 노르웨이는 더 나아가 일부 페리 항로를 국도의 연장으로 취급합니다. 공공이 자산을 갖되 운항은 전문 주체에 맡기는 방식은 민간 선사를 배제하지 않으면서 공공성을 확보하는 현실적 절충안입니다.



1-4. 행정통합의 이점

통합 이전에는 불가능했으나 2026년 7월 1일 이후 가능해진 것들이 있습니다.

첫째, 항로의 통합 설계입니다. 서남해역 항로는 목포시, 신안군, 진도군, 완도군, 해남군에 걸쳐 있고 그동안 각 시군이 개별 도선을, 도가 연안 항로를 나눠 관리했습니다. 이제 한 행정체가 서남해역 전체를 하나의 노선망으로 보고 재설계할 수 있습니다. 육지에서 광역버스 노선을 짜듯 뱃길을 짤 수 있게 된 것입니다.

둘째, 육상 교통과의 연계입니다. 버스 노선과 요금 체계도 같은 행정체 소관이 되었습니다. 배와 버스를 하나의 환승 체계로 묶는 일이 처음으로 가능합니다.

셋째, 항만 투자와의 연계입니다. 2026년 7월 고시된 항만 개발 계획에 따라 관내 9개 항만에 1조 596억 원 규모의 투자가 예정되어 있습니다. 여객 접안 시설 개선을 이 계획과 함께 설계할 수 있습니다.

넷째, 대정부 협상력입니다. 여객선 준공영제 확대와 도서민 운임 지원 국비 매칭은 중앙정부 사안이며, 장관급 시장이 국무회의에서 제기할 수 있습니다. 전라남도가 2021년 건의했던 1,000원 요금제 전국 확대가 아직 완결되지 않은 상태에서, 통합특별시의 위상은 이 논의를 진전시킬 수 있는 조건입니다.

본 제안은 서남권의 뱃길을 대중교통으로 전환할 것을 제안합니다.





2. 정책 제안

2-1. 서남권 공영선박 보유 체계 구축

첫 의견은 선박을 공공이 소유하는 것입니다. 통합특별시는 조례로 서남권 해상교통 전담 기구를 설치하고, 여객선과 도선을 직접 발주·보유합니다. 운항은 기존 민간 선사에 계약을 통해 위탁하는 방식을 기본으로 합니다. 스코틀랜드가 선박·항만 소유와 운항을 분리한 구조와 같습니다.

이 방식의 장점은 세 가지입니다. 민간 선사를 몰아내지 않으므로 저항이 적고 기존 운항 노하우가 유지됩니다. 선사가 감당하기 어려운 신조선 투자 부담을 공공이 지므로 노후 선박 교체가 실제로 진행됩니다. 그리고 수익이 나지 않아 민간이 포기한 항로도 공공이 선박을 대고 운항을 위탁하면 유지됩니다.

신조 선박은 다목적으로 설계합니다. 여객과 화물을 함께 싣고, 응급환자 이송 시 들것과 기본 의료장비를 수용할 수 있으며, 내파성을 높여 결항 기준을 완화할 수 있는 규격입니다. 현재 각 항로가 제각각인 선박 규격을 표준화하면 유지보수와 대체 투입도 쉬워집니다.

이 신조 수요는 지역 산업과도 연결됩니다. 영암 대불산단과 서남권 중소 조선소가 감당할 수 있는 규모의 선박이며, 공공 발주는 지역 조선업에 안정적 물량이 됩니다.



2-2. 증편과 정시성 확보

두 번째 의견은 운항 횟수와 시간표 개편입니다. 우선 서남권 전 항로의 운항 실태를 통학·통근·통원 기준으로 재평가합니다. 아침에 나가 오후에 돌아올 수 있는가, 병원 진료 시간에 맞출 수 있는가, 등하교가 가능한가를 기준으로 삼습니다. 현재 시간표 다수는 이 기준을 충족하지 못합니다.

핵심 항로는 최소 운항 횟수를 조례로 정합니다. 육지의 벽지 버스 노선에 최소 운행 횟수를 보장하는 것과 같은 원리입니다. 수요가 적어 민간이 감편하려는 항로는 공공 선박을 투입해 유지합니다. 수요가 매우 적은 소규모 도서에는 수요응답형 해상 교통을 도입합니다. 정기 시간표 대신 사전 예약으로 운항하는 소형선 방식으로, 육지의 수요응답형 버스와 같은 개념입니다. 상시 운항보다 비용이 낮으면서 주민의 실제 이동 수요에는 더 잘 맞습니다.

결항 대응 체계도 정비합니다. 결항 예보를 최소 전날 확정해 통보하고, 결항 시 대체 수단과 통원 예약 재조정을 자동 안내하는 시스템을 운영합니다. 응급 상황에는 닥터헬기와 해경 함정, 응급전용선이 즉시 연계되도록 프로토콜을 표준화합니다.



2-3. 환승과 통합 요금 체계

목포항 여객터미널을 서남권 해상교통 허브로 재편하고, 배 도착 시각과 시내버스, 시외버스, KTX 목포역 연결 교통의 시각을 연동합니다. 배가 도착했는데 버스가 방금 떠난 상황을 없애는 것이 목표입니다. 요금은 하나의 교통카드로 배와 버스를 환승할 수 있게 통합하고, 환승 할인을 적용합니다. 육지 주민이 버스에서 지하철로 갈아탈 때 누리는 조건을 섬 주민에게도 적용하는 것입니다.

여객터미널에는 대기 시간을 감당할 수 있는 시설을 갖춥니다. 결항이나 연착 시 몇 시간을 기다려야 하는 경우가 흔한데, 고령 이용자가 많다는 점을 고려하면 대기 환경 자체가 접근성의 일부입니다.



2-4. 정주 유입자와 생활물류

통합특별시의 조례로 준주민 요금 대상을 신설합니다. 섬 유학 참여 가족, 서남권에 파견된 의료·돌봄 인력, 귀어·귀촌 예정자로 등록한 사람, 섬에 거주하는 부모를 돌보는 직계가족에게 주민에 준하는 요금을 적용합니다. 인구를 늘리려면 들어오는 사람의 이동 비용부터 낮춰야 합니다. 대상이 한정적이므로 재정 부담도 크지 않습니다.

생활물류도 함께 다룹니다. 다수 섬에서 택배가 추가 운임을 요구하거나 아예 배송되지 않습니다. 통합특별시는 여객선과 연계한 공동 물류 거점을 목포와 주요 도서에 두고, 섬 배송의 추가 운임을 보전해 육지와 동일한 조건으로 물건을 받을 수 있게 합니다. 이는 주민 생활뿐 아니라 김을 비롯한 수산물 출하에도 직접적인 효과가 있습니다.



2-5. 정책 로드맵


1단계는 2026년 10월부터 2027년까지로, 서남권 전 항로의 운항 실태와 결항 통계를 전수 조사하고, 해상교통 전담 기구 설치 조례를 제정하며, 준주민 요금 대상을 신설하고 환승 연계 시간표를 우선 개편합니다. 시간표 조정과 요금 확대는 선박 없이도 즉시 가능한 과제입니다.

2단계는 2028년부터 2031년까지로, 다목적 표준선 신조를 시작해 노후 선박을 순차 교체하고, 최소 운항 횟수 보장 항로를 지정하며, 수요응답형 해상 교통을 시범 운영하고 통합 교통카드를 도입합니다.

3단계는 2032년 이후로, 공영 선박 보유 체계를 서남권 전 항로로 확대하고 생활물류 균일 배송을 완성합니다.

재정은 항만 개발 계획에 반영된 관내 9개 항만 1조 596억 원 규모 투자와 연계하고, 선박 건조는 중장기 분할 발주로 연차 부담을 분산합니다. 준주민 요금과 시간표 개편은 비용이 작은 반면 체감 효과가 커 우선 착수 대상입니다.





3. 기대 효과

3-1. 정책 평가

실현가능성 측면에서 이 제안은 단계별 난이도가 명확히 다릅니다. 시간표 개편과 환승 연계, 준주민 요금 신설은 조례와 협의만으로 6개월 내 가능합니다. 반면 공영 선박 보유 체계는 상당한 재정과 시간이 필요하며 민간 선사와의 협의도 필요합니다. 따라서 즉시 가능한 것부터 착수해 성과를 보이고 큰 과제로 넘어가는 순서가 타당합니다. 무엇보다 요금 인하라는 어려운 정치적 결정은 이미 내려져 있습니다.

경제성 측면에서는 파급 범위가 강점입니다. 뱃길 개선은 의료와 교육, 돌봄, 수산물 유통, 관광에 동시에 효과를 냅니다. 다른 분야 정책의 성과를 좌우하는 기반 투자이므로 단일 사업으로 계산한 편익보다 실제 편익이 큽니다. 다만 선박 건조는 비용이 크고 회수 기간이 길다는 점을 숨겨서는 안 됩니다.

지속성 측면에서는 공공이 선박을 소유한다는 구조가 결정적입니다. 민간 선사의 경영 상황에 따라 항로가 사라지는 일이 반복되어 왔는데, 자산을 공공이 보유하면 운영사가 바뀌어도 항로는 유지됩니다.

효과성 측면에서는 스코틀랜드 평가가 뒷받침합니다. 주민 25퍼센트가 이동을 늘렸고 사업체 40퍼센트가 매출 증가를 보고했습니다. 다만 그 평가가 남긴 경고, 즉 요금만 낮추고 선복을 늘리지 않으면 몇 년 뒤 정책을 되돌려야 한다는 점을 본 제안은 설계의 출발점으로 삼았습니다.

마지막으로 이 제안은 동부권과 경쟁하지 않습니다. 유인도 199개는 서남권 고유의 조건이며, 여수·고흥 등 동부권 도서에도 같은 체계를 확장할 수 있으므로 통합특별시 전체의 정책으로 확대 가능합니다.




3-2. 성과지표

핵심 지표는 결항률과 운항 횟수입니다. 서남권 여객선 연간 결항률을 2031년까지 30퍼센트 줄이고, 하루 2회 이하 운항 항로 비율을 2031년까지 절반으로 낮추는 것을 목표로 합니다.

접근성 지표로는 섬에서 목포권 종합병원까지 당일 왕복이 가능한 섬의 비율을 2031년까지 80퍼센트 이상으로 높입니다. 이것이 의료 접근성 개선의 가장 직접적인 지표이며, 다른 의료 정책의 성과를 좌우합니다.

이용 지표로는 서남권 여객선 연간 수송 인원을 2031년까지 20퍼센트 늘리고, 준주민 요금 적용 대상자 수와 그중 실제 전입한 인원을 별도로 추적합니다.

선박 지표로는 선령 20년 초과 선박 비율을 2031년까지 절반으로 낮추고, 응급 이송이 가능한 다목적선을 주요 항로에 배치합니다.

물류 지표로는 택배 추가 운임이 부과되거나 배송이 거부되는 도서 수를 2031년까지 0으로 만드는 것을 목표로 합니다.

선행 조치로 2026년 안에 서남권 전 항로의 결항 실태와 운항 시간표 적합성 조사가 필요합니다. 어느 항로가 연간 며칠 결항하고 그 이유가 기상인지 선박 문제인지, 시간표가 통원과 통학에 맞는지를 확인하는 조사입니다. 현재 이 자료가 체계적으로 관리되지 않고 있으며, 조사 자체가 즉시 착수 가능하고 비용이 적으면서 모든 후속 정책의 기초가 됩니다.





4. 결론

훌륭한 인프라가 생겨도 배가 하루 한 번밖에 다니지 않으면 섬 주민에게는 닿지 않습니다. 의사가 와도 섬에 들어갈 수 없고, 학교가 있어도 등교할 수 없으며, 김을 길러도 제때 내보내지 못합니다. 육지에서는 이 문제를 도로로 해결했습니다. 아무도 도로를 수익성으로 평가하지 않고, 차가 적게 다닌다고 길을 없애지 않습니다. 도로는 국민이 어디에 살든 이동할 수 있어야 한다는 원칙의 물리적 형태이기 때문입니다.

전라남도는 이미 전국에서 처음으로 섬 주민 여객선 요금을 1,000원으로 낮췄고, 진도군은 올해 무료화까지 했습니다. 남은 절반은 배를 늘리고, 시간표를 맞추고, 결항을 줄이는 일입니다. 그리고 그 절반은 서남해역 전체 항로를 한 행정체가 관리하게 된 지금에야 설계할 수 있게 되었습니다. 통합특별시의 행정력으로 서남권 도약을 이뤄낼 때가 왔습니다.





근거 자료

도서 교통정책의 효과 평가: Transport Scotland (2021). Evaluation of Road Equivalent Tariff on the Clyde and Hebridean Network. (Stantec 수행 독립 평가)
Transport Scotland (2016). Evaluation of the Impact of Road Equivalent Tariff on Arran.
Transport Scotland, Road Equivalent Tariff 정책 개요 및 단계별 도입 경과(2008 시범, 2012 상시화, 2015 전면 확대).
Transport Scotland (2024). Islands Connectivity Plan: Strategic Approach 및 요금정책 재검토 협의 자료.
해양수산부, 도서민 여객선 운임 지원사업 운영 현황(2006~) 및 여객선 준공영제 사업 자료.
전라남도 (2021). 섬 주민 여객선 1,000원 요금제 시행 및 전국 확대 건의 자료(7개 시군, 섬 주민 4만 9,018명).
진도군 (2026). 섬 주민 여객선 운임 전액 지원(무료화) 시행 계획.
한국해양수산개발원(KMI), 연안여객선 공영제 및 준공영제 도입방안 관련 연구보고서.
한국해양교통안전공단(KOMSA), 여객선 운항 및 결항 통계 자료.