1. 문제 진단

서남권에는 이미 전국 1위 산업이 있습니다. 통합특별시가 2026년 9월 7일 발표한 2025년 수산물 가공업 통계조사에 따르면, 관내 수산가공품 생산액은 2조 6,397억 원으로 역대 최대를 기록했습니다. 전년보다 1,815억 원, 7.4퍼센트 늘어난 규모이며 전국 생산액 8조 8,670억 원의 29.8퍼센트를 차지합니다. 2020년 이후 6년 연속 전국 1위입니다.

이 증가를 이끈 것은 김입니다. 마른김 생산액이 1조 2,413억 원으로 전년 대비 20퍼센트, 조미김이 5,648억 원으로 26퍼센트 늘었습니다. 수출에서도 2025년 4억 3,200만 달러를 기록해 전년 대비 18.5퍼센트 증가했습니다. 2021년 2억 370만 달러였던 것이 4년 만에 두 배가 되었습니다.

이 산업의 지리적 기반이 정확히 서남권입니다. 국내에서 생산되는 김의 약 80퍼센트가 전남에서 나오며, 그 주산지는 신안, 진도, 완도, 해남, 무안입니다. 조수간만의 차가 큰 서남해안이 김 양식의 최적지이기 때문입니다. 서남권은 세계 시장에서 대한민국을 1위로 만든 산업의 본거지입니다. 문제는 그 사실이 지금까지 한 번도 서남권의 발전 전략으로 다뤄진 적이 없다는 점입니다.



1-1. 정책적 개입이 필요한 상황

김 양식에 있어서 정책 개입이 필요한 두 가지 상황이 닥쳐오고 있는 실정입니다.

첫 번째는 기후 위기입니다. 2025년 여름 전국 해역에 고수온 경보가 속출했고 해양수산부는 위기경보를 심각 단계로 격상했습니다. 김 양식장에서는 고수온과 갯병 피해가 확산되어 생산 시기가 늦춰지고 수확량이 줄었습니다. 서남권의 수산가공품 생산액이 역대 최대를 기록한 2025년에도, 생산량 자체는 감소한 상태에서 가격이 올라 금액만 늘어난 구조였습니다. 이는 성장이 아니라 경고 신호로 읽어야 합니다.

두 번째는 수급 불균형입니다. 해양수산부 자료에 따르면 2030년 마른김 수요는 2억 1,000만 속에 이를 것으로 전망되지만 최근 생산량은 1억 5,000만 속 수준입니다. 세계 수요는 폭증하는데 바다에서 나오는 양이 따라가지 못합니다.



1-2. 김 산업 논의에서 소외된 서남권

수급 격차를 메우는 방법은 세 가지입니다. 수심 35미터 이상의 외해에서 양식하는 방법, 육상에서 수조로 양식하는 방법, 고수온에 강한 품종으로 바꾸는 방법입니다. 해양수산부는 외해양식을 시험을 거쳐 2027년 이후 단계적으로 확산하고, 연중 생산이 가능한 육상양식 시스템 구축을 추진하며, 고수온 내성 신품종을 개발·보급하겠다는 계획을 내놓았습니다.

문제는 이 가운데 육상양식에서 이미 CJ제일제당과 풀무원 같은 대형 식품기업이 상용화 경쟁에 들어갔다는 점입니다. 육상양식이 상용화되면 김은 더 이상 바다에서 나는 것이 아니게 됩니다. 갯벌과 조수간만의 차라는 서남권의 절대적 입지 우위가 무력화되고, 자본과 기술을 가진 기업이 소비지 인근에서 생산하는 구조로 바뀔 수 있습니다.

그때 서남권에 남는 것은 무엇인가. 이것이 본 제안이 던지는 질문입니다.



1-3. 원물 공급지에 머무르는 서남권

현재 구조를 냉정히 보면 서남권은 김 산업의 가장 아래 단계를 담당하고 있습니다. 어가는 물김을 생산해 마른김 가공공장에 넘기고, 가공공장은 마른김을 조미김 업체나 수출업체에 넘기며, 최종 브랜드와 해외 유통은 대형 식품기업이 가져갑니다. 단계를 올라갈수록 부가가치는 커지지만 서남권의 지분은 작아집니다.

가공 단계의 사정도 취약합니다. 마른김 업체의 84퍼센트가 상시 직원 10인 미만의 영세업체입니다. 강풍과 수온에 따라 원물 생산량 변동이 크고 보관시설도 부족해 가격 협상력이 거의 없습니다. 풍년이면 가격이 떨어지고 흉년이면 물량이 없어 거래가 끊기는 구조가 반복됩니다.

품종도 마찬가지입니다. 고수온 내성 품종 개발이 시급하다는 데는 이견이 없지만, 개발 주체가 중앙 연구기관과 대기업이면 그 품종의 권리도 그쪽에 귀속됩니다. 서남권 어가는 자신이 기르는 김의 품종에 대해 아무런 권리를 갖지 못한 채 사용료를 내는 위치가 될 수 있습니다.

요컨대 서남권은 세계 1위 산업의 생산량 80퍼센트를 담당하면서도, 브랜드와 기술과 유통 가운데 어느 것도 갖고 있지 않습니다. 기후가 안정적이던 시기에는 이 구조가 유지되었지만, 생산 기반 자체가 흔들리는 국면에서는 대체 가능한 위치가 됩니다.



1-4. 해외 유사 사례

뉴질랜드 키위 산업은 서남권과 거의 같은 문제에서 출발했습니다. 소규모 재배농가가 원물을 생산하고, 수출업체들이 해외 시장에서 서로 가격 경쟁을 벌이며, 그 결과 품질이 좋아도 농가 수취가격은 오르지 않는 구조였습니다. 1992년과 1993년에는 과잉 공급과 과다 지급으로 산업 전체가 재정 위기를 겪었습니다.

해법은 소유 구조의 전환이었습니다. 1999년 제정된 키위산업구조조정법과 수출규정에 따라 제스프리(Zespri)가 호주를 제외한 전 세계 수출의 단일 창구가 되었고, 2000년 4월 법인화되면서 재배농가가 주식을 보유하는 구조가 확립되었습니다. 현재 약 2,800개 농가가 회사를 소유하며, 제스프리는 브랜드 운영과 해외 유통, 품종 연구개발을 담당합니다. 2015년 재배자 투표에서 97퍼센트 이상이 이 구조의 유지를 지지했습니다. 노르웨이 수산업도 유사한 경로를 걸었습니다. 수출업체가 각자 팔던 구조에서 수출부과금을 재원으로 하는 공동 마케팅 조직을 만들어 국가 브랜드를 구축했고, 원물 수출국에서 프리미엄 브랜드 보유국으로 전환했습니다.

핵심은 단일 창구 자체가 아니라 브랜드를 원물 생산자가 소유한다는 점입니다. 농가는 가격 경쟁이 아니라 품질과 품종으로 경쟁하게 되었고, 브랜드 수익이 다시 농가로 돌아왔으며, 골드키위 같은 신품종을 국가 연구기관과 공동 개발해 그 권리를 산업 내부에 묶어 두었습니다. 생산자를 조직해 브랜드의 주인으로 만드는 것입니다.



1-5. 서남권의 이점

통합 이전에는 불가능했으나 2026년 7월 1일 이후 가능해진 것들이 있습니다.

첫째, 양식 면허와 어장 관리 권한의 일원화입니다. 김 양식 면허는 기초지자체 사무이며, 그동안 신안, 진도, 완도, 해남이 각각 관리해 왔습니다. 이제 한 행정체가 서남해역 전체의 면허 배분과 어장 재배치, 신규 양식 방식 도입을 일관된 원칙으로 설계할 수 있습니다. 육상양식과 외해양식이라는 새 판이 열리는 시점에 이 권한은 결정적입니다.

둘째, 연구 자산의 결집입니다. 통합특별시는 해양수산 연구기관과 목포대, 목포해양대, 전남도립대를 동시에 보유하게 되었습니다. 특히 목포대는 그린해양을 비전으로 하는 글로컬대학이며 관련 연구 인프라를 구축 중입니다. 품종과 가공 기술 개발을 지역 안에서 수행할 최소 조건이 갖춰졌습니다.

셋째, 산업 정책의 규모입니다. 통합특별시는 이미 김 수출 7억 달러 목표와 3년간 4,235억 원 투입 계획을 갖고 있습니다. 본 제안은 새 예산을 요구하는 것이 아니라, 이미 편성된 이 재원을 어떤 구조에 투입할 것인가를 다룹니다.

넷째, 광역 단위 브랜드입니다. 군 단위 브랜드로는 세계 시장에서 인지되지 않습니다. 통합특별시 단위의 단일 브랜드는 이제 처음으로 가능해졌습니다.




2. 정책 제안

2-1. 어가가 소유하는 서남권 김 브랜드 법인

첫 번째 축은 제스프리 모델의 한국적 적용입니다. 통합특별시는 어촌계와 어가, 가공업체가 출자하고 시가 공동 출자하는 서남권 김 브랜드 법인을 설립합니다. 법인은 공동 브랜드 운영, 해외 시장 개척, 품질 규격 관리, 공동 물류를 담당하며, 이익은 출자 지분에 따라 어가와 가공업체에 배분됩니다.

한국에서는 제스프리와 같은 법정 단일 창구를 강제하기 어렵습니다. 따라서 자발적 참여형으로 설계하되, 참여할 이유를 정책으로 만듭니다. 법인 참여 어가와 업체에는 공동 가공·보관 시설 우선 이용권, 수출 인증 취득 지원, 통합특별시 수출 지원사업 우선 배정, 그리고 후술할 신품종 우선 공급권을 부여합니다. 참여하지 않아도 불이익은 없지만, 참여하면 명확히 유리한 구조를 만드는 방식입니다.

품질 규격은 법인의 존재 이유입니다. 제스프리가 성공한 이유는 마케팅이 아니라 모든 농가가 같은 기준을 지키게 만든 데 있습니다. 서남권 김도 등급 기준과 이력 관리, 잔류물질 검사를 법인이 통일 운영하고, 기준을 충족한 물량만 공동 브랜드를 달게 합니다.



2-2. 품종 주권의 지역 귀속

두 번째 축은 고수온 내성 품종의 권리를 서남권에 귀속하는 것입니다. 기후 대응 품종 개발은 어차피 진행됩니다. 관건은 누가 개발하고 누가 권리를 갖느냐입니다. 중앙 연구기관과 대기업이 단독으로 개발하면 서남권 어가는 사용료를 내는 위치가 되고, 공급 우선순위에서도 밀립니다.

통합특별시는 관내 해양수산 연구기관과 목포대를 중심으로 김 품종 연구 컨소시엄을 구성하고, 시비를 투입해 공동 개발한 품종의 권리 일부를 지역이 보유하도록 협약합니다. 제스프리가 골드키위를 국가 연구기관과 공동 개발해 권리를 산업 내부에 묶어 둔 방식과 같습니다.

개발된 품종은 브랜드 법인 참여 어가에 우선 공급합니다. 이것이 법인 참여의 가장 강력한 유인이 됩니다. 기후가 나빠질수록 내성 품종의 가치는 커지고, 그 품종을 먼저 받을 수 있다는 것은 생존과 직결됩니다. 아울러 종자 생산 기반 자체를 서남권에 두어야 합니다. 품종만 있고 종자를 외부에서 사 와야 한다면 주권은 절반만 확보한 것입니다.



2-3. 육상·외해 양식을 지역이 주도하는 구조

세 번째 축은 새 양식 방식의 소유권 문제입니다. 육상양식은 막을 수도 없고 막아서도 안 됩니다. 기후 조건상 언젠가 필요해질 기술입니다. 다만 그것이 서남권 밖에서, 서남권 어가와 무관한 주체에 의해서만 이뤄진다면 지역에는 손실만 남습니다.

따라서 통합특별시는 육상양식 실증단지를 서남권에 유치·조성하고, 어촌계와 지역 가공업체가 지분으로 참여하는 형태로 운영할 것을 제안합니다. 부지 제공과 인허가, 전력 공급은 시가 담당하되, 운영 주체에 지역 참여를 조건으로 겁니다. 해상풍력 인허가 협의에서 주민참여 비율을 조건으로 삼은 신안군의 방식과 같은 원리입니다.

전력 문제에서 서남권은 오히려 유리합니다. 육상양식은 조명과 수온 조절에 상당한 전력이 필요한데, 서남권은 신안 해상풍력이라는 대규모 재생에너지 공급원을 곁에 두고 있습니다. 재생에너지로 기른 김이라는 서사는 유럽과 북미 시장에서 실질적인 브랜드 가치가 됩니다.

외해양식은 2027년 이후 단계적 확산이 예정되어 있습니다. 면허 배분 권한을 가진 통합특별시는 지금부터 기존 연안 어가의 전환 경로를 설계해야 합니다. 새 어장이 열릴 때 외부 자본이 먼저 들어오면 기존 어가는 두 번 밀려납니다.



2-4. 가공 단계의 규모화와 공동 인프라

네 번째 축은 84퍼센트가 10인 미만인 가공 단계의 취약성을 해소하는 것입니다.

핵심은 공동 인프라입니다. 개별 업체가 갖출 수 없는 시설을 통합특별시가 조성해 공동 이용하게 합니다. 첫째, 마른김 대규모 저온 보관시설입니다. 해양수산부가 2028년까지 연간 생산량의 약 30퍼센트를 보관하겠다는 계획을 갖고 있으므로 국비 연계가 가능합니다. 보관 능력은 곧 가격 협상력입니다. 저장할 수 있으면 헐값에 넘기지 않아도 됩니다. 둘째, 수출 인증과 위생 기준을 공동으로 취득·관리하는 시설과 조직입니다. 영세업체가 개별적으로 감당하기 어려운 부분입니다. 셋째, 조미김과 스낵, 소재화 등 고부가 제품을 시험 생산할 수 있는 공동 연구·시제품 시설입니다.

여기에 계약생산을 결합합니다. 해양수산부가 추진하는 김 계약생산제는 어가와 가공공장이 출하 시기와 물량, 가격을 사전에 계약해 변동성을 줄이는 방식입니다. 통합특별시는 2-1의 브랜드 법인을 계약 당사자로 세워 개별 어가가 아니라 조직이 협상하도록 만듭니다. 개별 어가와 가공공장 사이의 계약은 여전히 비대칭이지만, 법인과 가공공장 사이의 계약은 대등합니다.



2-5. 정책 로드맵


1단계는 2026년 10월부터 2027년까지로, 브랜드 법인 설립 준비위원회를 구성하고 어촌계 참여 의향을 조사하며, 품종 연구 컨소시엄을 출범시키고 공동 보관시설 부지를 확정합니다.

2단계는 2028년부터 2030년까지로, 브랜드 법인을 정식 출범시키고 공동 보관·인증 시설을 가동하며, 육상양식 실증단지를 조성하고 첫 고수온 내성 품종을 보급합니다.

3단계는 2031년 이후로, 브랜드 참여율을 확대하고 외해양식 전환을 본격화하며 고부가 제품군으로 확장합니다.

재정은 통합특별시가 이미 수립한 김 산업 육성 계획의 3년간 4,235억 원과 해양수산부 김 산업 진흥 기본계획 예산을 재구성해 충당하는 것을 원칙으로 합니다. 본 제안은 추가 재정보다 재원의 투입 구조를 바꾸는 데 초점이 있습니다.




3. 기대 효과

3-1. 정책 평가

실현가능성 측면에서 이 제안의 강점은 산업이 이미 존재하고 성장 중이며 담당 조직과 예산도 이미 있다는 점입니다. 통합특별시에는 수산유통가공 부서가 있고 김 산업 육성 종합계획이 수립되어 있으며 해양수산부 정책과도 방향이 일치합니다. 브랜드 법인 설립은 출자와 조례로 가능하고, 양식 면허 배분은 본래 지자체 권한입니다. 다만 어촌계의 자발적 참여를 끌어내는 데 시간이 걸릴 것이며, 이 부분이 가장 큰 실행 난점입니다.

경제성 측면에서는 투입 대비 효과가 명확합니다. 이미 2조 6,000억 원대의 생산액이 발생하고 있는 산업에서 부가가치 배분 구조를 바꾸는 일이므로, 새 산업을 일으키는 것보다 훨씬 적은 비용으로 지역 소득을 늘릴 수 있습니다. 공동 보관시설 하나만으로도 가격 협상력이 달라집니다.

지속성 측면에서는 소유 구조를 바꾸는 정책이라는 점이 결정적입니다. 보조금은 끊기면 사라지지만, 어가가 브랜드의 주주가 되면 구조 자체가 남습니다. 제스프리 체제가 25년 넘게 유지되고 재배자 97퍼센트의 지지를 받는 이유입니다.

효과성 측면에서는 국제 사례가 뒷받침합니다. 다만 정직하게 전제할 것이 있습니다. 뉴질랜드의 단일 창구는 법률로 강제된 제도였고, 한국에서 자발적 참여형으로 운영할 경우 효과는 참여율에 비례합니다. 참여율이 낮으면 또 하나의 지역 브랜드로 끝날 수 있습니다. 따라서 신품종 우선 공급권처럼 참여의 실익이 분명한 장치를 반드시 함께 설계해야 합니다.

마지막으로 이 제안은 동부권과 경쟁하지 않습니다. 김 양식은 서남해안의 조건에 고유하게 결부된 산업이며, 의대와 달리 어느 쪽이 가져가면 다른 쪽이 잃는 사안이 아닙니다.



3-2. 성과지표

가장 중요한 지표는 부가가치 귀속률입니다. 서남권에서 생산된 물김이 최종 소비재가 될 때까지의 부가가치 가운데 역내에 남는 비율을 측정하고, 2033년까지 유의미하게 높이는 것을 목표로 합니다. 현재 이 수치가 산출조차 되지 않고 있다는 점이 문제의 핵심입니다.

구체적 지표로는 브랜드 법인 참여 어가 비율을 2030년 30퍼센트, 2033년 60퍼센트로 설정하고, 공동 브랜드 수출액을 2033년까지 전체 김 수출의 40퍼센트 이상으로 확대합니다. 통합특별시가 이미 설정한 2030년 김 수출 7억 달러 목표는 유지하되, 그중 어가 소유 브랜드 비중을 별도 지표로 관리합니다.

기후 대응 지표로는 고수온 내성 품종의 보급 면적을 2030년 30퍼센트, 2033년 60퍼센트로 설정하고, 고수온 피해 물량 감소율을 함께 측정합니다.

구조 지표로는 마른김 저온 보관 능력을 연간 생산량의 30퍼센트 이상으로 확보하고, 상시 직원 10인 이상 가공업체 비율을 현재 16퍼센트에서 2033년 30퍼센트로 높이는 것을 목표로 합니다.

선행 조치로 2026년 안에 서남권 김 산업 가치사슬 실태조사가 필요합니다. 물김 1킬로그램이 최종 소비자에게 가기까지 각 단계에서 얼마의 부가가치가 발생하고 어디에 귀속되는지를 밝히는 조사입니다. 이 자료 없이는 어떤 구조 개편도 설득력을 갖지 못하며, 조사 자체가 이미 강력한 정책 근거가 됩니다.




4. 결론

서남권에는 대한민국에서 가장 확실한 세계 1위 산업이 있습니다. 전국 김 생산의 80퍼센트, 전국 수산가공품 생산액의 29.8퍼센트, 6년 연속 전국 1위. 이 숫자들은 이미 서남권의 것입니다. 문제는 그 산업의 브랜드도, 품종도, 유통도 서남권의 것이 아니라는 데 있습니다. 바다는 서남권이 내주고, 이름은 다른 곳이 답니다. 뉴질랜드의 2,800개 키위 농가는 25년 전 이 문제를 소유 구조를 바꾸는 것으로 풀었습니다. 그들은 더 많이 기르는 대신 브랜드의 주인이 되기로 했고, 지금도 97퍼센트가 그 선택을 지지합니다.

2026년 7월 1일, 서남해역 전체의 양식 면허와 연구기관과 대학과 산업 예산이 처음으로 한 행정체 안에 모였습니다. 같은 선택을 할 수 있는 조건이 이제 갖춰졌습니다. 세계가 먹는 김에 서남권의 브랜드를 붙임으로써 서남권의 도약을 이뤄낼 때입니다.





근거 자료

생산자 소유 브랜드와 단일 창구 구조: New Zealand Government (1999). Kiwifruit Industry Restructuring Act 1999 및 Kiwifruit Export Regulations 1999.
New Zealand Kiwifruit Growers Incorporated (2023). Report on the Single Desk / The Kiwifruit Regulatory Model.