1. 문제 진단

의대 유치를 둘러싼 논쟁에 가려져 잘 거론되지 않는 숫자가 있습니다. 전국 유인도서 484개 가운데 199개, 41퍼센트가 서남권에 몰려 있습니다. 목포, 신안, 진도, 완도, 해남으로 이어지는 이 해역은 대한민국에서 섬이 가장 많은 곳입니다. 그런데 지금까지 행정의 언어에서 섬은 거의 언제나 비용이었습니다. 응급환자를 뭍으로 옮기는 데 드는 비용, 학생 한 명당 교육비가 육지의 몇 배인 비용, 도로와 상수도를 놓는 데 드는 비용. 섬은 지켜야 할 부담이었지 키워야 할 자산으로 계산된 적이 거의 없습니다.

그러나 국제적으로는 정반대의 사례들이 축적되어 왔습니다. 인구 2천 명대의 일본 시마네현 아마정은 폐교 직전의 섬 고등학교를 살리는 일을 지역 재생 전략의 중심에 놓았고, 2021년까지 873명의 이주자를 받아 그중 414명이 지금도 섬에 남아 전체 인구의 20퍼센트를 차지합니다. 섬이라는 조건 자체가 교육의 차별화 자원이 된 것입니다.

본 제안은 서남권의 199개 섬을 비용이 아닌 정주 자산으로 전환하는 전략을 다룹니다.



1-1. 현행 정책 대상에서의 섬

서남권 섬 지역의 인구 감소는 단선적으로 진행되지 않습니다. 먼저 학생 수가 줄어 분교가 통폐합되고, 학교가 사라지면 학령기 자녀를 둔 가구가 뭍으로 나가며, 그 결과 남은 인구가 더 고령화되어 다음 세대의 유입 가능성이 더 낮아집니다. 병원, 상점, 여객선 운항 빈도가 차례로 줄어드는 연쇄도 함께 일어납니다.

문제는 이 연쇄를 끊는 정책이 부처와 기관별로 조각나 있었다는 점입니다. 학교는 교육청 소관이고, 주거와 일자리는 지자체 소관이며, 여객선은 해양수산부, 귀어·귀농은 농림축산식품부와 해양수산부, 인구정책은 행정안전부 소관입니다. 가족 한 세대가 섬으로 이주하려면 학교와 집과 일자리와 교통이 동시에 해결되어야 하는데, 이 넷을 한 테이블에서 결정할 주체가 없었습니다.

서남권 섬 정책이 개별 사업으로는 여러 차례 시도되었으면서도 인구 흐름을 바꾸지 못한 근본 원인이 여기에 있습니다.



1-2. 폐교와 지역 인구 감소의 인과관계

학교 폐교와 지역 인구 감소의 인과관계는 학술적으로 논쟁이 있는 주제이며, 이 논쟁의 결론이 본 제안의 설계를 결정합니다. Barakat(2015)은 독일 작센주의 1994년부터 2007년까지 자료를 분석해, 초등학교 폐교가 지역 인구 감소를 초래한다는 통념을 뒷받침할 증거가 크지 않다고 보고했습니다. 학교가 없어져서 사람이 떠나는 것이 아니라, 사람이 떠나서 학교가 없어진다는 역방향 해석입니다.

반면 최근의 준실험적 연구들은 다른 결과를 내놓고 있습니다. 핀란드의 2010년부터 2018년 자료를 이중차분법으로 분석한 연구(2021)는 폐교 이후 주변 지역의 인구 감소 속도가 폐교 이전보다 빨라졌음을 확인했습니다. 스웨덴 농촌을 분석한 연구 역시 인구 감소 효과가 폐교 6년차 이후부터 통계적으로 유의해지는 장기 지연 효과를 보고하며, 그 이유를 사회적 자본과 주택시장의 고착 효과로 설명했습니다. Sageman(2022)의 미국 농촌 연구도 유사한 방향입니다.

이 논쟁에서 정책적으로 의미 있는 결론은 이것입니다. 학교만 남겨두는 것으로는 지역이 살아나지 않으며, 반대로 학교가 사라지면 회복은 훨씬 어려워집니다. 즉 학교는 필요조건이지 충분조건이 아닙니다. 따라서 섬 정책은 학교 하나를 지키는 사업이 아니라, 학교와 주거와 일자리를 한 묶음으로 제공하는 패키지여야 합니다. 이것이 본 제안의 핵심 설계 원리입니다.



1-3. 서남권의 전략적 자산

첫 번째 씨앗은 농산어촌유학입니다. 전남교육청은 2021년 서울시교육청과 손잡고 교육청 단위로는 전국 최초로 농산어촌유학 사업을 시작했습니다. 첫해 82명이던 참여 학생은 2년 만에 304명으로 네 배 가까이 늘었고, 기수별로 평균 60퍼센트가 참여 기간 연장을 희망했습니다. 이후 농림축산식품부가 협약에 참여하면서 정부, 유학센터, 학교, 교육당국, 지자체가 함께하는 거버넌스가 구축되었습니다. 함평의 한 초등학교에서는 2명 모집에 21명이 지원하기도 했습니다. 수요는 이미 증명되었습니다. 문제는 이 사업이 학기 단위 체류에 머물러 정주로 이어지지 않는다는 점, 그리고 초등과 중학 저학년에 집중되어 고등학교 단계가 비어 있다는 점입니다.

두 번째 씨앗은 신안군의 사례입니다. 신안군은 햇빛·바람연금이라는 이익공유 제도를 통해 2023년부터 2년 연속 인구가 증가했고, 이는 전남 인구감소지역 가운데 유일한 사례입니다. 2025년 9월까지 710명이 늘었습니다. 섬에 소득원이 생기면 사람이 돌아온다는 것을 같은 지역에서 이미 입증한 것입니다.

서남권에는 학교를 통한 유입 수요와 섬에서의 소득 기반이 각각 검증되어 있습니다. 아직 한 번도 이 둘이 연결된 적이 없을 뿐입니다.



1-4. 행정통합이 만든 새로운 정책수단

2026년 7월 1일, 전남광주통합특별시와 함께 전남광주통합특별시교육청이 출범했습니다. 대한민국 최초의 초광역 단위 교육행정 통합입니다. 학생 36만 4천 명, 학교 1,914개교, 교직원 5만 1천 명으로 학생 수 기준 전국 네 번째 규모이며, 도 단위의 광활한 농산어촌 교육 환경과 광역시 단위의 고밀도 도시형 교육 체제를 하나의 행정망으로 융합하는 전례 없는 모델입니다.

여기서 결정적인 변화가 발생합니다.

첫째, 시와 교육청이 같은 구역을 공유합니다. 1-1에서 지적한 조각난 거버넌스, 즉 학교는 교육청이고 주거와 일자리는 지자체라는 분리가 처음으로 해소됩니다. 가족 이주에 필요한 네 가지 요소를 한 테이블에서 결정할 수 있는 유일한 광역단체가 되었습니다.

둘째, 특별법상 교육 특례를 보유합니다. 통합교육청은 자율학교 운영, 영재학교 설립, 외국교육기관 유치 특례를 활용해 지역 맞춤형 교육을 설계할 수 있습니다. 통합특별시 단위 교육청이므로 서울특별시교육청에 준하는 조직 구성도 가능합니다.

셋째, 도시와 섬을 한 정책 안에 넣을 수 있습니다. 과거에는 광주의 학교와 신안의 섬 학교가 다른 교육청 소관이었으나, 이제는 광주 학생이 서남권 섬에서 한 학기를 보내는 프로그램을 단일 행정으로 설계할 수 있습니다. 유학생을 서울에서만 받아올 이유가 없어진 것입니다.

김대중 초대 교육감이 취임 첫날 일정으로 AI·에너지 마이스터고로 새로 선정된 목포공업고등학교를 찾은 것도 시사적입니다. 서남권의 산업 전환과 교육을 연결하려는 방향이 이미 잡혀 있다는 뜻입니다.

본 제안은 이 세 가지 조건이 동시에 갖춰진 지금, 서남권 섬을 대한민국 정주 실험의 최전선으로 전환할 것을 제안합니다.





2. 정책 제안

설계 원리는 하나입니다. 학교를 살리기 위해 학생을 데려오는 것이 아니라, 가족이 이주할 이유를 만들고 그 중심에 학교를 놓는 것입니다. 학교 단독 대책은 실패합니다. 따라서 학교, 주거, 일자리, 이동이라는 네 가지를 하나의 계약으로 묶어 제공하는 방식으로 설계합니다. 이것은 통합특별시와 통합교육청이 같은 구역을 공유하게 된 지금에만 가능한 접근입니다.



2-1. 가족체류형 섬유학으로의 전환

기존 농산어촌유학을 학기 단위 체류에서 가족 단위 정착으로 격상하는 것입니다. 현재 농산어촌유학은 학생이 홈스테이나 유학센터에서 6개월 이상 생활하는 방식이 중심입니다. 만족도는 높지만 기간이 끝나면 대부분 돌아갑니다. 이를 전환하려면 부모가 함께 올 이유가 있어야 하고, 그것은 교육청 혼자서는 만들 수 없습니다.

통합특별시는 서남권 섬 학교에 자녀를 보내는 이주 가구에 대해 하나의 패키지를 제시합니다. 주거는 섬 지역 빈집을 매입·리모델링해 조성한 가족형 임대주택을 최소 3년 보장으로 제공하고, 일자리는 해상풍력 유지보수와 조선, 수산가공, 관광 분야 채용과 원격근무 거점을 연계하며, 이동은 여객선 정기권과 도선 시간표를 통학·통근에 맞춰 조정합니다. 교육청은 그 중심에 학교를 놓습니다.

여기에 이주 가구가 가장 크게 우려하는 요소, 즉 의료 접근성을 반드시 포함해야 합니다. 어린 자녀를 데리고 섬으로 들어가는 부모에게 소아과와 응급의료의 부재는 결정적 장애물입니다. 섬 순회진료와 원격협진, 응급 이송 체계 개선이 정주 정책의 부속이 아니라 전제조건으로 다뤄져야 합니다.

유학생 모집 범위도 넓힙니다. 지금까지는 서울 학생이 대상이었으나, 통합 이후에는 광주권 학생을 서남권 섬으로 보내는 역내 프로그램을 함께 운영할 수 있습니다. 같은 교육청 안에서 학적과 생활기록부가 연속되므로 학부모의 불안이 크게 줄어듭니다. 이는 다른 어느 지자체도 설계할 수 없는 구조입니다.



2-2. 섬 고교 매력화와 진로 연결

다음으로 비어 있는 고등학교 단계를 채우는 것입니다. 현재 농산어촌유학은 초등과 중학 저학년에 집중되어 있습니다. 그러나 인구 유입 효과가 가장 큰 구간은 고등학교입니다. 고교 진학을 위해 가족이 뭍으로 나가는 것이 섬 인구 유출의 결정적 분기점이기 때문입니다.

모델은 일본 시마네현 오키도젠고등학교입니다. 학생 수 감소로 폐교 위기에 몰렸던 이 학교는 지역과 협력해 교육과정 자체를 차별화하는 고교 매력화 프로젝트를 시작했고, 섬 밖에서 학생이 찾아오는 학교로 바뀌었습니다. 이 방식은 일본 전역으로 확산되어 현재 145개 공립고등학교가 지역미래유학이라는 이름으로 유사한 프로그램을 운영하고 있습니다. 아마정이 2021년까지 873명의 이주자를 받고 그중 414명을 정착시킨 배경에 이 프로젝트가 있습니다.

서남권 판본은 산업과 연결할 때 더 강력해집니다. AI·에너지 마이스터고로 지정된 목포공업고등학교를 거점으로 삼고, 신안과 진도, 완도의 섬 고교에 해상풍력 유지보수, 해양바이오, 스마트 양식, 섬 관광 기획을 특화 트랙으로 개설합니다. 목포대의 글로컬 그린해양 과정, 목포해양대, 전남도립대와 고교-대학 연계 진로를 설계하고, 졸업 후 역내 취업까지 하나의 경로로 잇습니다.

특별법상 자율학교 특례는 이를 가능하게 하는 법적 도구입니다. 교육과정 편성과 교원 배치에서 재량을 확보해야 차별화된 트랙을 운영할 수 있으며, 통합교육청은 이 특례를 서남권 섬 학교에 우선 적용할 수 있습니다.



2-3. 교육 특례의 서남권 우선 배치

중요한 점은 통합교육청이 새로 얻은 특례를 어디에 쓸 것인가의 문제입니다. 특별법은 자율학교 운영, 영재학교 설립, 외국교육기관 유치를 특례로 규정하고 있습니다. 이 특례들이 관성대로 인구가 많은 광주권에 먼저 배치되면 서남권과의 격차는 오히려 벌어집니다. 따라서 특례 적용의 우선순위를 서남권으로 명시할 것을 제안합니다.

구체적으로는 세 가지입니다. 첫째, 자율학교 특례를 서남권 섬 학교와 목포권 거점고에 우선 적용해 2-2의 특화 트랙을 뒷받침합니다.

둘째, 외국교육기관 유치 특례를 활용해 목포권에 국제 교육과정을 도입하고, 해상풍력과 해양 분야에서 이미 앞선 덴마크, 네덜란드, 영국 기관과의 교류 프로그램을 설계합니다. 서남권이 추진하는 산업과 교육 협력국이 정확히 일치한다는 점이 강점입니다.

셋째, 영재학교 또는 이에 준하는 특성화 과정을 해양·에너지 분야로 서남권에 배치합니다.



2-4. 생활인구와 관계인구 전략

마지막으로 정주 인구만을 목표로 하지 않는다는 점입니다. 2023년 도입된 생활인구 개념은 월 1회, 하루 3시간 이상 체류하는 사람까지 지역 인구로 계산합니다. 일본은 정주 인구와 관광 인구 사이에 관계인구라는 개념을 두고 정책화해 왔습니다. 인구 감소기의 지역 정책은 주민등록을 옮기는 사람만 세는 방식으로는 성립하지 않습니다.

서남권은 이 전략에 특히 유리합니다. 섬은 체류형 콘텐츠에 강하기 때문입니다. 아마정이 운영한 어른들의 섬유학을 참고해 성인 대상 단기 체류 학습 프로그램을 개설하고, 폐교와 빈집을 워케이션 거점으로 전환하며, 섬 고교의 특화 트랙을 성인 재교육 과정과 공유합니다. 목포 원도심의 근대역사문화 자산과 1004섬, 퍼플섬, 청산도, 땅끝으로 이어지는 관광 자원을 교육 체류와 결합하면 방문이 관계로, 관계가 정착으로 이어지는 단계적 경로가 만들어집니다.

핵심은 유학생 학부모, 워케이션 체류자, 반복 방문객을 하나의 명단으로 관리하는 것입니다. 이들이 서남권의 잠재 이주자 풀이며, 통합특별시는 이 명단에 주거와 일자리 정보를 지속적으로 제공하는 창구를 운영합니다.



2-5. 중앙정부·타 광역 연계와 로드맵

중앙정부와는 다음 세 가지를 연계할 수 있습니다.

첫째, 농산어촌유학 참여 학생과 가구에 대한 국가 차원의 재정 지원 근거 마련입니다. 현재는 교육청 예산과 지자체 예산에 의존해 규모 확대에 한계가 있습니다.

둘째, 교육발전특구와 인구감소지역 지원 특별법상 생활인구 제도를 서남권 섬 지역에 집중 적용하는 것입니다.

셋째, 여객선 준공영제 확대와 도선 운항 횟수 증편입니다. 섬 정주의 가장 기초적인 조건은 배편이며, 이는 통합특별시 단독으로 해결하기 어려운 영역입니다.

타 광역과는 유학생 송출 협약을 다변화합니다. 현재 서울시교육청 중심인 협약을 경기도교육청과 인천시교육청으로 확대하면 모집 규모를 크게 늘릴 수 있습니다. 수도권 학부모 수요조사에서 생태체험과 텃밭 가꾸기, 지역연계활동에 대한 선호가 높게 나타난 만큼 서남권 섬의 콘텐츠 적합성은 충분합니다.

로드맵은 세 단계입니다.

1단계는 2026년 10월부터 2027년까지로, 통합특별시와 통합교육청이 참여하는 서남권 정주교육추진단을 구성하고, 대상 섬 학교와 빈집 현황을 전수 조사하며, 가족체류형 패키지의 표준 모델을 1개 섬에서 시범 운영합니다.

2단계는 2028년부터 2030년까지로, 시범 모델을 5개 섬으로 확대하고 섬 고교 특화 트랙을 개설하며 자율학교 특례를 적용합니다. 광주권 학생 대상 역내 유학 프로그램도 이 단계에서 시작합니다.

3단계는 2031년 이후로, 서남권 전역으로 확대하고 성인 체류 프로그램과 워케이션 거점을 본격 운영합니다.

재정 측면에서 이 제안의 특징은 신규 대형 시설 투자가 거의 필요 없다는 점입니다. 학교는 이미 있고, 빈집은 이미 있으며, 유학 프로그램은 이미 운영 중입니다. 필요한 것은 빈집 리모델링과 프로그램 운영비, 그리고 무엇보다 시와 교육청을 한 테이블에 앉히는 조정 기구입니다.



3. 기대 효과

3-1. 정책 평가

실현가능성 측면에서 이 제안은 세 요소가 모두 준비되어 있다는 점이 강점입니다. 유학 프로그램은 5년간 운영되며 수요가 검증되었고, 통합교육청은 이미 출범했으며, 특례는 특별법에 규정되어 있습니다. 통합특별시가 해야 할 일은 조정 기구를 만들고 주거와 일자리를 연계하는 것이며, 법률 개정 없이 조례와 협약으로 가능합니다.

경제성 측면에서는 기존 시설과 기존 프로그램을 활용하므로 투입 대비 효율이 매우 높습니다. 학교를 새로 짓는 것이 아니라 있는 학교를 채우는 사업이고, 주택을 새로 짓는 것이 아니라 빈집을 고치는 사업입니다. 서남권에는 두 자원이 모두 남아돕니다.

지속성 측면에서는 가족 단위 정착을 목표로 하므로 프로그램 종료와 함께 사라지지 않습니다. 다만 아마정 사례가 보여주듯 성과가 가시화되기까지 최소 10년이 필요하며, 이 점은 정직하게 전제되어야 합니다. 단기 성과를 요구하면 실패합니다.

효과성 측면에서는 국내외 근거가 뒷받침합니다. 아마정은 인구의 20퍼센트를 이주자로 채웠고, 고교 매력화 모델은 일본 145개 공립고로 확산되었습니다. 국내에서는 전남 농산어촌유학이 2년 만에 네 배 성장했고 연장 희망률이 60퍼센트에 달합니다. 학교 폐교의 인구 효과에 관한 최근 준실험 연구들도 학교 유지의 장기적 가치를 뒷받침합니다.

마지막으로 이 제안은 동부권과 아무것도 다투지 않습니다. 199개 섬은 서남권 고유의 조건이므로 의대와 달리 제로섬이 아니며, 통합교육청의 첫 대표 사업으로 삼기에도 적합합니다.



3-2. 성과지표

유학 참여 규모는 현재 전남 전체 300명 수준에서 2030년 서남권 단독 500명, 2033년 1,000명을 목표로 합니다. 이 가운데 가족 동반 이주 비율을 2030년 30퍼센트, 2033년 50퍼센트로 설정합니다. 현재는 사실상 0에 가깝습니다.

정착 지표로는 유학 종료 후 서남권 잔류율을 2033년 20퍼센트 이상으로 잡습니다. 아마정이 이주자 873명 중 414명을 남긴 47퍼센트 수준을 장기 목표로 두되, 초기 단계에서는 보수적으로 설정하는 것이 타당합니다.

학교 지표로는 서남권 섬 학교의 학생 수 감소율을 2030년까지 절반으로 늦추고, 폐교 예정 학교 수를 2033년까지 0으로 만드는 것을 목표로 합니다. 섬 고교 특화 트랙은 2030년 5개교 개설, 해당 트랙 졸업생의 역내 진학·취업률 50퍼센트 이상을 목표로 합니다.

생활인구 지표로는 서남권 섬 지역 생활인구를 2033년까지 2026년 대비 두 배로 확대합니다.

선행 조치로 2026년 안에 서남권 섬 학교와 빈집의 전수 실태조사가 완료되어야 합니다. 어느 섬에 어떤 학교가 남아 있고 활용 가능한 주택이 몇 채인지 모르는 상태에서는 패키지를 설계할 수 없습니다. 이 조사는 비용이 크지 않으면서 모든 후속 사업의 기초가 됩니다.




4. 결론

서남권이 의과대학을 요구해 온 36년은 달리 보면 서남권이 자신의 가장 큰 조건을 늘 결핍으로만 설명해 온 시간이기도 했습니다. 섬이 많아서 의료가 어렵고, 섬이 많아서 교육이 어렵고, 섬이 많아서 비용이 많이 든다는 설명입니다. 그 설명은 사실이지만 전부는 아닙니다. 인구 2천 명의 일본 섬마을이 학교 하나로 873명을 불러들였고, 바로 옆 신안군이 이익공유 하나로 전남에서 유일하게 인구를 늘렸습니다. 조건이 바뀐 것이 아니라 조건을 해석하는 방식이 바뀐 결과입니다.

2026년 7월 1일, 대한민국에서 처음으로 하나의 광역단체가 도시의 학교와 섬의 학교를 같은 행정망 안에 갖게 되었습니다. 광주의 아이가 신안의 섬에서 한 학기를 보내고, 그 부모가 목포신항에서 일자리를 얻는 설계가 가능해진 것입니다. 이것을 할 수 있는 지자체는 대한민국에 하나뿐입니다.

서남권 대도약의 변화는 섬에서 아이들이 등교하는 풍경이 다시 늘어나는 것이어야 합니다.





근거 자료

학교와 지역 인구의 관계: Barakat, B. (2015). A 'recipe for depopulation'? School closures and local population decline in Saxony. Population, Space and Place, 21(8), 735-753. doi:10.1002/psp.1853

일본 시마네현 오키도젠고등학교 고교 매력화 프로젝트 및 아마정(海士町) 이주 정착 현황 자료.

일본 문부과학성·총무성, 지역미래유학(地域みらい留学) 사업 운영 현황(전국 145개 공립고).

전라남도교육청, 전남 농산어촌유학 운영 성과(2021~2023) 및 서울특별시교육청·농림축산식품부 업무협약 자료.

문화체육관광부·농림축산식품부 (2021). 농촌유학에 대한 인식 및 수요조사 보고서.

서울특별시교육청 (2024). 도시와 농촌의 공존과 상생을 위한 농촌유학 정책자료.

신안군, 신재생에너지 개발이익 공유 조례 및 햇빛·바람연금 인구 효과 자료.

전남광주통합특별시 설치를 위한 특별법(2026.3 제정) 중 교육 특례 조항.