1. 지역 현황

신안 앞바다에는 단일 단지 기준 세계 최대인 8.2기가와트 해상풍력단지가 26개 단지, 48조 원 규모로 조성되고 있습니다. 목포신항은 국내에서 유일한 해상풍력 전용 지원항만이며, 2026년 7월 고시된 제4차 전국 항만기본계획 수정계획에 목포항 해상풍력 지원 2선석이 추가로 반영되었습니다. 영암 대불산단과 현대삼호중공업은 조선해양 제조기반을 갖추고 있습니다.

대학 쪽 사정은 더 좋습니다. 국립목포대는 2024년 8월 글로컬대학30에 본지정되어 국비 1,000억 원, 도비 1,609억 원, 지방비 245억 원 등 5년간 총 2,854억 원을 확보했고, 2025년 6월 연차평가에서 전국 20개 글로컬대학 가운데 유일하게 S등급을 받았습니다. 전국 일반국립대 취업률 1위(67.5퍼센트, 2025년 발표) 기록도 함께 세웠습니다. 그 비전이 공교롭게도 "친환경 무탄소 선박과 그린해양에너지"입니다. 2025년 5월에는 전남도립대와의 통합도 최종 승인받았습니다.

서남권은 자원과 대학이라는 두 장의 좋은 패를 쥐고 있습니다. 본 제안은 해당 조건을 연계하여 서남권의 산업 전환을 이끌어내고자 합니다.



1-1. 자원과 소득의 격차

대규모 에너지 개발이 지역 소득으로 이어지지 않는 현상은 이미 여러 차례 반복되었습니다. 발전단지는 바다에 서고, 기자재는 외부에서 들어오고, 시공 인력은 공사가 끝나면 떠나며, 전력은 수도권으로 송전됩니다. 지역에 남는 것은 경관 변화와 어업 피해, 그리고 송전선로를 둘러싼 갈등뿐인 구조입니다.

실제로 신안 해상풍력의 최대 난관으로 지목되는 것도 계통 문제입니다. 신안 5개 사업의 전력을 전북 김제를 경유해 계통에 연결해야 하는데 경과지 주민 반대가 극심하고, 새만금과 서화성을 잇는 1단계 HVDC조차 2030년 완공 목표입니다. 발전은 하는데 보낼 길이 없어 출력제한이 반복되는 상황이 현실화될 수 있습니다.

즉 서남권의 문제는 자원이 없어는 것이 아니라, 자원이 만들어내는 가치가 지역에 머무르는 구조가 설계되지 않았기 때문입니다.



1-2. 산학 연계 부족

해상풍력 산업에서 건설 단계의 고용은 단지별로 2~3년이면 끝나는 한시적 일자리입니다. 반면 유지보수(O&M) 부문은 발전소 수명 기간 내내, 통상 20년 이상 지속되는 상시 일자리입니다. 터빈 점검과 블레이드 보수, 해저케이블 진단, 전용 선박 운항, 원격 관제 등이 모두 여기에 속합니다. 문제는 이 20년짜리 일자리를 감당할 인력 양성체계와 기업 입지 기반이 서남권에 갖춰져 있지 않다는 점입니다. 준비하지 않으면 O&M 기지는 다른 지역에 들어서고, 서남권은 발전단지만 떠안은 채 고용은 외부로 빠져나가는 결과를 맞게 됩니다.

같은 구조가 대학 쪽에서도 작동합니다. 목포대가 글로컬 사업으로 그린해양 인력을 길러내더라도 역내에 취업할 기업이 없으면 졸업생은 수도권과 부울경으로 떠납니다. 2023년 글로컬대학 선정 당시 목포권 대학 관계자가 "산업체와 매칭을 하라는데 손잡을 기업이 없다"고 토로했던 상황이 구조적으로 해소되지 않은 것입니다.





2. 서남권의 전략적 이점

서남권의 문제는 지역이 보유한 자원을 연계하는 것만으로도 대폭 개선될 수 있습니다.

신안군은 2018년 신재생에너지 개발이익 공유 조례를 제정하고 2021년 4월 전국 최초로 햇빛연금 지급을 시작했습니다. 발전사업 허가 조건으로 주민참여 비율과 이익공유 방안을 사전에 확정하도록 하고, 참여 구조가 불투명하거나 형식적이면 사업을 허가하지 않는 방식입니다. 주민은 발전소 법인 자기자본의 30퍼센트 이상 또는 총사업비의 4퍼센트 이상을 주식과 채권, 펀드로 참여할 수 있습니다.

성과는 숫자로 확인됩니다. 햇빛·바람연금 누적 수익은 300억 원을 넘어섰고, 2025년 9월 기준 수혜자는 1만 8,997명으로 군민의 절반에 육박합니다. 1인당 지급액은 40만 원에서 80만 원, 120만 원으로 매년 늘었습니다. 결정적으로 인구소멸위기지역으로 분류됐던 신안군은 2023년부터 2년 연속 인구가 증가세로 돌아섰으며, 이는 전남 인구감소지역 가운데 유일한 사례입니다. 2025년 9월까지 710명이 늘었습니다.

2025년 12월 국무회의에서 대통령은 햇빛소득의 전국 확산을 주문하며 신안군 사례를 직접 언급했고, 담당 공무원을 중앙부처에서 데려다 쓰는 방안까지 검토하라고 지시했습니다. 중앙정부가 확산시키려는 모델의 원산지가 바로 서남권이라는 뜻입니다.

이는 해외 연구 사례에서도 증명됩니다. Warren과 McFadyen(2010)은 스코틀랜드 남서부에서 주민 소유 풍력발전소와 개발사 소유 발전소에 대한 주민 태도를 비교해, 소유 구조가 수용성을 유의하게 좌우한다는 점을 밝혔습니다. Musall과 Kuik(2011) 역시 독일 남동부 사례에서 지역 공동소유가 수용성을 높인다고 보고했으며, 이후 다수의 후속 연구가 같은 결론을 재확인했습니다. 핵심은 금전적 보상 그 자체가 아니라 주민이 사업의 주인이라는 감각을 갖게 되는 데 있습니다. 신안군 관계자가 "예전에는 태양광이 외부에서 들어오는 시설이었다면 지금은 군민 스스로가 주인이라는 인식이 자리 잡았다"고 설명한 것과 정확히 일치합니다.



2-1. 행정통합이 만든 새로운 정책수단

통합 이전에는 불가능했으나 2026년 7월 1일 이후 가능해진 것들이 있습니다.

첫째, 대학재정지원 권한입니다. 2025년 전국 시행된 지역혁신중심 대학지원체계(RISE)에 따라 교육부 대학재정지원사업 예산의 50퍼센트 이상이 지자체 주도로 전환되었습니다. 통합 이전에는 광주와 전남이 각각 별도의 RISE 계획을 수립했으나, 이제는 하나의 계획으로 광주권 대학과 서남권 산업을 직접 연결할 수 있습니다.

둘째, 글로컬 사업비의 지역 몫입니다. 목포대 글로컬 재원 2,854억 원 중 도비 1,609억 원은 이제 통합특별시 예산입니다. 전체 사업비의 절반이 넘는 규모를 통합특별시가 전략적으로 설계할 수 있다는 뜻입니다.

셋째, 인허가의 일원화입니다. 과거에는 신안군, 목포시, 영암군, 무안군이 각각 발전사업과 항만 배후단지, 산업단지 인허가를 다뤘습니다. 지금은 한 행정체가 발전단지부터 항만, 배후산단, 대학까지 하나의 패키지로 조건을 걸 수 있습니다.

넷째, 시장의 지위입니다. 계통 확충과 항만 확장처럼 중앙정부 결정이 필요한 사안을 장관급 시장이 국무회의에서 직접 제기할 수 있습니다.

본 제안은 서남권이 가진 자원과 대학, 그리고 이미 검증된 이익공유 모델을 하나의 삼각 구조로 묶어, 바람이 소득과 일자리와 인구로 이어지는 회로를 완성할 것을 제안합니다.




3. 정책 제안

설계 원리는 서남권을 지나는 소득, 일자리, 인력이 한 데 머물 수 있도록 정책적 연결점을 마련하는 것입니다. 상세한 내용은 이하와 같습니다.


3-1. 소득 : 서남권 에너지배당의 광역 제도화

첫째, 신안군이 단독 조례로 운영해 온 이익공유 모델을 통합특별시 차원의 제도로 격상하는 것입니다.

통합특별시는 재생에너지 개발이익 공유 조례를 제정해, 관내에서 추진되는 일정 규모 이상의 재생에너지 발전사업에 대해 주민참여 비율과 이익공유 계획을 인허가 협의의 필수 요건으로 규정합니다. 신안군이 검증한 기준, 즉 발전소 법인 자기자본의 30퍼센트 이상 또는 총사업비의 4퍼센트 이상 주민참여를 기본선으로 삼되, 참여 구조가 형식적일 경우 협의를 보류하는 원칙을 명문화합니다.

적용 범위는 신안을 넘어 서남권 전역으로 확대합니다. 발전단지가 바다에 있더라도 송전선로 경과지와 배후항만, 접속설비가 지나는 목포, 무안, 영암, 해남, 진도, 완도 주민 역시 영향권에 있기 때문입니다. 현재 계통 갈등의 본질도 발전단지 인근 주민은 배당을 받는 반면 선로 경과지 주민은 부담만 지는 비대칭에 있습니다. 광역 단위 배당은 이 비대칭을 제도적으로 해소하는 가장 직접적인 수단입니다.

배당의 일부는 개인 지급이 아니라 지역 공동기금으로 적립해, 2-3에서 설명할 인력양성과 의료 접근성 개선, 정주 인프라에 재투자하는 이중 구조로 설계합니다. 신안군이 햇빛아동수당을 통해 18세 이하 아동 약 3,000명에게 1인당 40만 원에서 시작해 120만 원까지 확대한 방식이 좋은 선례입니다. 현금 배당은 체감도가 높지만, 공동기금은 다음 세대의 정주 조건을 만듭니다.

이 정책은 중앙정부 기조와도 정확히 맞물립니다. 대통령이 전국 확산을 지시한 모델을 그 원산지인 서남권이 광역 단위로 먼저 완성하는 것이기 때문에, 국비 매칭과 제도 개선 요구에서 유리한 위치를 선점할 수 있습니다.



3-2. 일자리 : 목포신항 유지보수 국가모항화와 역내 정착 조건

둘째, 20년 이상 지속되는 유지보수 일자리를 서남권에 붙박는 것입니다.

핵심 수단은 인허가 협의권을 지렛대로 쓰는 것입니다. 통합특별시는 관내 해상풍력 발전사업 협의 과정에서 운영·유지보수 기지의 역내 입지, 역내 인력 채용 비율, 지역 기자재 조달 비율을 사업자와 사전 협약으로 확정합니다. 신안군이 주민참여 비율을 허가 요건으로 삼아 실효를 거둔 방식을 고용과 조달 영역으로 확장하는 것입니다.

동시에 목포신항 일대를 유지보수 전용 클러스터로 조성합니다. 제4차 항만기본계획 수정계획에 반영된 해상풍력 지원 2선석을 기자재 처리와 유지보수 전용 기능으로 특화하고, 배후단지에 유지보수 전문기업과 전용 선박 운항사, 블레이드 보수업체, 해저케이블 진단업체를 집적시킵니다. 통합특별시는 입주기업에 임대료 감면과 인력 채용 보조, 시험·인증 인프라 공동 이용을 패키지로 제공합니다.

이 구상의 근거는 덴마크 에스비에르 항입니다. 1868년 개항한 어업항이던 이곳은 2002년 덴마크 최초의 대형 해상풍력단지 Horns Rev 1의 조립·출항 기지가 되면서 전환에 성공해, 현재 450만 제곱미터 규모에 200개 이상 기업과 약 1만 명을 고용하는 유럽 최대 해상풍력 모항이 되었습니다. Oxford Open Energy(2023)가 덴마크 남부와 프랑스 노르망디를 비교한 연구는 두 지역의 성패를 가른 결정적 변수로 자치단체가 소유한 항만공사가 시스템 빌더 역할을 수행했는지 여부를 지목했습니다. 항만이 단순히 부지를 빌려주는 데 그치지 않고 기업의 병목을 직접 해소하고 유연한 인프라를 제공하며 신규 서비스를 개발하는 조정자 역할을 했다는 것입니다.

원주 의료기기 클러스터를 분석한 한상일과 유평준(2008)의 연구도 같은 결론에 도달합니다. 클러스터의 발전 단계마다 자원을 공유하고 행위를 조정하는 집단화 전략이 결정적이며, 개별 기관의 산발적 지원은 임계질량에 도달하지 못한다는 것입니다. 서남권에도 단일 조정기구가 필요하며, 통합특별시가 그 역할을 맡을 수 있는 유일한 주체입니다.



3-3. 인력 : 목포대 글로컬과 RISE 예산의 전략적 결합

셋째, 산학 연계를 통해 지속 가능성을 확보하는 것입니다.

목포대는 이미 친환경 무탄소 선박과 그린해양에너지를 비전으로 내건 글로컬대학이며, LNG·수소 극저온시스템연구센터와 해양케이블시험연구센터, 친환경 용접센터 같은 연구 인프라를 갖췄습니다. 영암 대불산학융합지구와 나주 에너지밸리산학융합지구도 이미 운영 중입니다. 여기에 2025년 전남도립대 통합이 완료되어 학사 학위과정과 전문 기술인력 과정을 한 대학 안에서 설계할 수 있는 구조가 마련되었습니다.

통합특별시가 해야 할 일은 새 기관을 만드는 것이 아니라 이미 있는 것들을 서남권 산업 수요에 정렬시키는 것입니다.

먼저 RISE 예산의 전략적 배분입니다. 통합특별시는 광주와 전남을 아우르는 단일 RISE 계획을 수립하면서, 그린해양에너지 인력양성을 서남권 최우선 과제로 설정하고 관련 사업비를 집중 배정합니다. 나아가 광주 소재 대학의 전기·기계·소재 전공과 목포권 현장 실습을 연결하는 공동 트랙을 개설합니다. 통합 이전에는 광주 대학과 전남 산단을 하나의 계획으로 묶을 행정적 근거가 없었으나 이제는 가능합니다.

다음으로 목포신항 현장에 오프쇼어 아카데미를 설립합니다. 목포대, 목포해양대, 전남도립대가 참여하는 공동 교육기관으로, 유지보수 기술자 자격과정과 국제 풍력 안전훈련(GWO) 인증, 그리고 어업인과 조선업 종사자를 위한 전환 재교육 과정을 함께 운영합니다. 이 역시 에스비에르의 선례가 있습니다. 항만공사와 노동조합이 2022년 협약을 맺어 항만 안에 훈련시설을 세우고, 어민과 부두노동자, 석유가스 노동자가 보유한 해상 물류와 중량물 취급, 해상 안전 숙련을 해상풍력으로 이전시킨 방식입니다. 서남권의 어업인과 대불산단 조선 인력이 보유한 숙련도 같은 성격을 갖습니다.

마지막으로 채용을 교육과 직접 연동합니다. 2-2에서 사업자와 체결하는 협약에 아카데미 수료자 우선 채용 조항을 포함시키고, 통합특별시는 수료 후 역내 취업자에게 정착지원금과 주거를 연계합니다. 교육과 일자리가 계약으로 묶여야 졸업생이 남습니다.



3-5. 로드맵과 재정

1단계는 2026년 10월부터 2027년 상반기까지로, 재생에너지 개발이익 공유 조례를 제정하고 통합 RISE 계획에 서남권 그린해양 과제를 반영하며 발전사업자와의 표준 협약안을 확정합니다. 별도 신규 재정보다 조례 제정과 협약 설계가 핵심이므로 소요는 연 50억 원 내외로 추산됩니다.

2단계는 2027년부터 2029년까지로, 목포신항 유지보수 클러스터를 조성하고 오프쇼어 아카데미를 개소하며 서남권 에너지배당 첫 지급을 시행합니다. 목포대 글로컬 도비 1,609억 원과 RISE 예산의 전략적 재배분을 주 재원으로 삼고, 배후단지 조성은 해양수산부 항만 예산과 매칭합니다.

3단계는 2030년 이후로, 유지보수 기업 집적과 고용 확대를 본격화하고 배당 대상을 서남권 전역으로 확대하며 공동기금을 정주 인프라에 재투자합니다.

재정 구조의 핵심은 신규 대규모 재정 투입이 아니라는 점입니다. 글로컬 사업비와 RISE 예산, 항만기본계획 반영 사업, 그리고 민간 투자 48조 원이라는 이미 확보된 재원의 흐름을 서남권 쪽으로 정렬하는 것이 이 제안의 본질입니다. 통합특별시가 새로 부담하는 것은 조례와 협약, 그리고 조정 역량입니다.




4. 기대 효과

4-1. 정책 평가

실현가능성 측면에서 이 제안의 강점은 세 요소가 모두 이미 존재한다는 데 있습니다. 이익공유 모델은 신안에서 8년간 운영되며 검증되었고, 대학은 글로컬 S등급으로 역량이 확인되었으며, 항만은 국가계획에 반영되었습니다. 통합특별시가 해야 할 일은 조례 제정과 협약 설계, 예산 배분이며 이는 모두 자체 권한 범위 안에 있습니다. 새 기관을 세우거나 법률을 바꿀 필요가 없습니다.

경제성 측면에서는 민간 투자 48조 원과 이미 확보된 글로컬 2,854억 원, RISE 예산이라는 기존 재원을 재정렬하는 방식이므로 통합특별시의 신규 순부담이 매우 작습니다. 반면 유지보수 고용은 20년 이상 지속되는 세수와 소득을 만들어냅니다.

지속성 측면에서는 발전소 수명 전체에 걸쳐 배당과 고용이 함께 발생하는 구조라는 점이 결정적입니다. 보조금이 끊기면 사라지는 사업이 아니라, 발전소가 도는 한 자동으로 재원이 순환합니다.

효과성 측면에서는 같은 모델이 같은 지역에서 이미 인구 증가라는 최종 성과를 냈다는 점이 가장 강력한 근거입니다. 신안군은 인구소멸위기지역에서 2년 연속 인구 증가로 전환한 전남 유일의 인구감소지역입니다. 주민 소유와 참여가 수용성을 높인다는 국제 문헌의 결론도 일관됩니다.

마지막으로 갈등 구조 측면에서 이 제안은 동부권과 아무것도 다투지 않습니다. 해상풍력과 항만, 조선은 서남권 고유의 자산이므로 의대와 달리 제로섬이 아닙니다. 통합특별시가 동서 균형을 설명하기에 가장 안전한 카드이기도 합니다.



4-2. 성과지표

에너지배당 수혜 인구는 현재 신안군 1만 8,997명에서 2029년 서남권 5만 명, 2033년 10만 명으로 확대합니다. 배당 누적 지급액은 현재 300억 원에서 2030년 1,000억 원 이상을 목표로 합니다.

유지보수 부문 역내 상시고용은 2029년 300명, 2033년 1,000명을 목표로 하며, 목포신항 배후단지 유지보수 관련 입주기업은 2033년 50개사를 목표로 합니다. 발전사업 협약상 역내 인력 채용 비율은 2030년까지 50퍼센트 이상으로 설정합니다.

인력 지표로는 오프쇼어 아카데미 연간 수료자 300명, 수료자의 역내 취업률 70퍼센트 이상, 목포대 그린해양 계열 졸업생의 역내 취업률을 현재 수준에서 2033년까지 15퍼센트포인트 이상 높이는 것을 목표로 합니다.

최종 성과지표는 인구입니다. 서남권 순유입 전환을 2030년까지 달성하고, 청년층(19~39세) 순유출 규모를 2033년까지 절반으로 줄이는 것을 목표로 설정합니다.

다만 선행되어야 할 조치가 있습니다. 서남권 해상풍력 유지보수 인력 수요를 단지별 운영 개시 시점에 맞춰 정밀 추계하는 작업이 2026년 안에 완료되어야 합니다. 수요 규모와 직무 구성을 모르면 아카데미의 정원도 교육과정도 설계할 수 없고, 성과지표 역시 검증할 수 없습니다.



5. 결론

서남권은 이미 대한민국에서 가장 성적이 좋은 글로컬대학과 세계 최대 규모의 해상풍력 자원, 그리고 대통령이 전국에 퍼뜨리라고 지시한 이익공유 모델을 동시에 보유한 유일한 지역입니다. 지금까지 이 셋은 각각 신안군과 목포시, 그리고 대학이 따로 관리해 왔습니다. 하나로 묶을 주체가 없었기 때문이나 2026년 7월 1일, 그 주체가 생겼습니다.

서남권 대도약의 증거는 섬에 사는 주민의 통장에 바람이 만든 소득이 들어오고 그 자녀가 목포에서 배워 목포신항에서 일하는 회로가 완성되는 것이어야 합니다. 본 정책은 서남권 에너지배당-산업-인력 3각 전환을 통해 지속 가능한 서남권 모델을 성립하고, 궁극적으로 서남권 대도약을 이뤄내고자 합니다.




근거 자료

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