1. 문제 진단

서남권 대학을 이야기할 때 논의는 거의 언제나 한 지점으로 수렴합니다. 신입생을 어떻게 채울 것인가. 학령인구가 줄어 정원을 못 채우고, 채우지 못하면 재정이 나빠지며, 재정이 나빠지면 교육의 질이 떨어져 다시 학생이 오지 않는다는 악순환입니다.

이 진단은 맞습니다. 그러나 이 틀 안에서는 해법이 나오지 않습니다. 서남권의 18세 인구는 구조적으로 감소하고 있고 회복되지 않습니다. 수도권 대학과 같은 운동장에서 같은 학생을 두고 경쟁하는 한, 서남권 대학이 이길 방법은 없습니다.

그런데 서남권에는 대학이 한 번도 학생으로 세어 본 적이 없는 사람들이 대단히 많습니다.



1-1. 대학에 가지 않은 성인이라는 잠재 학생

서남권의 인구 구조를 다시 보면 다른 그림이 나타납니다.

김 양식과 어선 조업으로 생계를 잇는 어민, 대불산단과 조선 협력업체의 기능 인력, 요양시설과 재가 현장의 돌봄 종사자, 수산 가공공장의 작업자, 식당과 민박을 운영하는 자영업자, 결혼이주여성과 정착을 희망하는 외국인 근로자, 그리고 귀어와 귀촌으로 들어온 중장년층이 있습니다.

이들 가운데 상당수는 고등교육을 받지 않았고, 앞으로도 받을 계획이 없습니다. 능력이나 의지가 없어서가 아니라 물리적으로 불가능하기 때문입니다.

신안이나 진도, 완도에서 목포권 대학에 다니려면 배를 타고 나와 다시 버스를 타야 합니다. 일을 하면서는 불가능하고, 일을 그만두면 학비를 낼 수 없습니다. 어업과 양식은 계절과 물때에 따라 작업 시간이 정해지므로 고정된 강의 시간표와 맞지 않습니다. 돌봄 종사자는 교대 근무를 합니다.

즉 서남권에서 고등교육은 이미 대학 근처에 사는 18세에게만 열려 있는 제도입니다. 대학은 학생이 없다고 하고, 지역에는 배우지 못한 사람이 가득합니다. 두 사실이 한 지역 안에서 동시에 성립하고 있습니다.

이것은 대학의 잘못이 아닙니다. 현재의 고등교육은 학생이 대학으로 이동하는 것을 전제로 설계되어 있고, 그 전제가 서남권에서는 성립하지 않을 뿐입니다.



1-2. 접근성이 만드는 격차

고등교육 접근성이 지역과 개인의 격차를 만든다는 점은 국제적으로 반복 확인되어 왔습니다.

스웨덴 농촌 지역의 예비 대학생 34명을 면담한 연구(2024)는 농촌에 사는 학생들이 진학을 고민할 때 학업 능력보다 이주 여부와 비용, 가족과의 분리를 더 크게 고려한다는 점을 보여 주었습니다. 같은 연구 계열의 분석은 농촌 출신 학생 가운데 실제로 이주해 진학하는 집단은 교육 자본이 높은 층에 편중되어 있다는 결과를 제시했습니다. 이주할 여력이 있는 사람만 대학에 간다는 뜻입니다.

스웨덴 연구자들은 또한 지역사회 안에 고등교육이 어떤 형태로든 존재하는 것 자체가 지역 발전에 필수적으로 인식된다는 점, 그리고 대학이 캠퍼스 중심 프로그램에 집중하는 경향이 강해질수록 원거리 지역의 접근성은 더 나빠진다는 점을 지적해 왔습니다.

서남권의 사정은 스웨덴 농촌보다 조건이 하나 더 나쁩니다. 도로가 아니라 바다로 끊겨 있기 때문입니다. 스웨덴에서는 멀어도 차로 갈 수 있지만, 서남권 199개 섬에서는 배가 끊기면 갈 수 없습니다.



1-3. 스웨덴과 노르웨이의 지역학습센터

서남권과 조건이 가장 닮은 지역은 스웨덴 북부 내륙과 노르웨이 북부입니다. 인구밀도가 극히 낮고, 대학까지 거리가 멀며, 청년은 떠나고 성인은 남습니다.

두 나라의 해법은 대학을 옮기거나 새로 짓는 것이 아니었습니다. 지자체가 지역 안에 학습 거점을 두고, 대학의 교육과정을 그곳으로 가져오는 방식이었습니다. 스웨덴에서는 이를 학습센터라 부르고 노르웨이에서는 학습·연구센터라 부릅니다. 2002년 시점에 이미 스웨덴의 상당수 지자체가 어떤 형태로든 학습센터를 갖추고 있었습니다.

센터의 역할은 강의실을 빌려주는 데 그치지 않습니다. 관련 연구가 정리한 바에 따르면 이들 센터는 성인을 대상으로 형식 교육과 비형식 교육을 함께 담당하고, 특히 직업생활과 고등교육에 초점을 두며, 지역사회 발전의 능동적 참여자 역할을 수행합니다. 지역의 수요를 파악해 대학에 과정 개설을 요청하고, 학습자를 모집해 집단을 만들며, 원격 강의를 받을 수 있는 설비와 공간을 제공하고, 학습 상담과 행정 절차를 돕습니다.

성과에 관한 서술도 일관됩니다. 학습센터의 원격교육은 학습과 일, 가정생활을 병행할 수 있게 해 주며, 그 결과 주민이 지역에 남게 하고 이전에는 대학에 갈 생각이 없던 새로운 집단을 학생으로 끌어들인다는 것입니다. 이 마지막 대목이 핵심입니다. 기존 학생을 나눠 갖는 것이 아니라 학생 자체를 늘립니다.

제도적 뒷받침도 이어졌습니다. 스웨덴 정부는 2018년 농촌 지자체의 수요에 맞춘 원격교육을 개발하도록 고등교육기관에 재정을 배분하겠다는 방침을 제시했습니다. 대학에 원격교육을 하라고 요구하는 대신, 그렇게 하는 대학에 돈을 주는 방식입니다.

서남권이 참고할 지점은 분명합니다. 대학을 늘리는 것이 아니라 대학이 닿는 범위를 늘리는 것, 그리고 그 일을 대학이 아니라 지자체가 주도하는 것입니다.



1-4. 행정통합이 만든 새로운 정책수단

2026년 7월 1일 이후 가능해진 것들이 있습니다.

첫째, 재정 권한입니다. 2025년 전국 시행된 지역혁신중심 대학지원체계에 따라 교육부 대학재정지원사업 예산의 상당 부분이 지방자치단체 주도로 전환되었습니다. 스웨덴 정부가 2018년에 한 일, 즉 지역 수요에 맞춘 교육과정을 개발하는 대학에 재정을 배분하는 일을 통합특별시가 직접 할 수 있습니다.

둘째, 공간입니다. 학습센터는 새로 지을 필요가 없습니다. 서남권에는 폐교와 빈 공공건물, 평생학습관, 도서관, 어촌계 회관, 보건지소가 있습니다. 이들 시설의 관리 주체가 시군으로 흩어져 있었으나 이제 한 행정체 소관입니다.

셋째, 초중등과의 연결입니다. 전남광주통합특별시교육청이 함께 출범해 학생 36만 4천 명과 학교 1,914개교를 관할합니다. 학교 시설과 평생교육 인프라를 성인 학습 거점으로 함께 활용하는 설계가 가능합니다.

넷째, 산업 수요와의 연결입니다. 해상풍력 인허가, 수산업, 돌봄 정책, 산업단지 관리가 모두 한 행정체 안에 있으므로, 어떤 인력이 얼마나 필요한지를 파악해 교육과정 개설에 곧바로 반영할 수 있습니다.

본 제안은 서남권의 고등교육을 학생이 대학으로 가는 구조에서 대학이 지역으로 오는 구조로 전환할 것을 제안합니다.



2. 정책 제안

설계 원리는 하나입니다. 대학을 옮기지 말고, 대학이 닿는 범위를 넓히는 것입니다.

새 대학을 세우거나 분교를 만드는 것은 비용과 시간이 모두 큽니다. 반면 이미 있는 대학의 교육과정을 이미 있는 지역 시설에서 받을 수 있게 만드는 일은 훨씬 적은 비용으로 가능합니다. 그리고 그 일을 대학에 맡겨 두면 일어나지 않습니다. 대학은 캠퍼스 중심으로 움직이기 때문이며, 지역 수요를 파악하고 학습자를 모으는 일은 지자체가 더 잘할 수 있습니다.



2-1. 서남권 지역학습센터 네트워크 구축

첫 번째 아이디어는 거점을 만드는 것입니다. 통합특별시는 서남권 시군과 주요 도서에 지역학습센터를 설치합니다. 목포와 무안, 영암, 해남, 진도, 완도, 신안에 각각 거점 센터를 두고, 인구가 일정 규모 이상인 섬에는 소규모 위성 거점을 둡니다.

공간은 신축하지 않습니다. 폐교와 유휴 공공시설, 평생학습관, 도서관, 어촌계 회관을 활용하고, 필요한 것은 원격 강의를 받을 수 있는 통신 설비와 개인 학습 공간, 그리고 소규모 실습 장비입니다.

센터의 인력이 이 제안의 핵심입니다. 각 센터에는 전담 코디네이터를 배치합니다. 업무는 네 가지입니다. 첫째, 지역의 학습 수요를 파악합니다. 어떤 자격이 필요하고 어떤 과정을 원하는지를 어촌계와 기업, 시설을 돌며 확인합니다. 둘째, 그 수요를 관내 대학에 전달해 과정 개설을 요청합니다. 셋째, 학습자를 모집해 최소 인원을 확보합니다. 수강 인원이 모이지 않아 과정이 폐강되는 것이 원격교육의 가장 흔한 실패 원인입니다. 넷째, 학습 상담과 행정 절차, 기기 사용을 지원합니다.

스웨덴과 노르웨이의 센터가 단순 공간 제공을 넘어 지역사회 발전의 능동적 참여자 역할을 한 것은 바로 이 코디네이터 기능 때문이었습니다. 건물만 두고 사람을 두지 않으면 빈 강의실이 하나 더 생길 뿐입니다.



2-2. 모듈형 교육과정의 지역 배달

두 번째 아이디어는 대학이 무엇을 보낼 것인가입니다. 4년제 학위과정을 통째로 원격으로 옮기는 것은 현실적이지 않고 학습자가 원하는 바도 아닙니다. 일하면서 4년을 이어 가기는 어렵기 때문입니다.

따라서 짧은 단위로 쪼갠 모듈형 과정을 설계합니다. 한 학기 또는 몇 주 단위로 이수할 수 있고, 이수할 때마다 학점과 인증이 쌓이며, 누적되면 자격이나 학위로 이어지는 구조입니다. 학점은행제와 소단위 학위 제도를 활용하면 현행 제도 안에서 설계할 수 있습니다.

운영은 혼합 방식으로 합니다. 이론은 원격으로 제공하되 녹화 강의를 기본으로 해 시간에 구애받지 않게 하고, 실습과 토론은 센터에서 집합 수업으로 진행하며, 교수가 정해진 일정으로 센터를 순회합니다. 완전 원격은 중도 탈락률이 높고, 완전 대면은 접근이 불가능합니다. 센터가 존재하는 이유가 이 중간 지점에 있습니다.

통합특별시는 대학재정지원 체계를 통해 이 과정 개발과 운영을 지원합니다. 스웨덴 정부가 2018년 농촌 대상 원격교육 개발에 재정을 배분한 방식과 같습니다. 대학 입장에서도 신입생 정원 밖에서 새로운 학습자 집단을 확보하는 일이므로 참여 유인이 있습니다.



2-3. 지역 산업에 직결된 과정 설계

세 번째 아이디어는 무엇을 가르칠 것인가입니다. 교양 강좌로는 사람이 오지 않습니다. 배워서 쓸 데가 있어야 합니다.

우선 개설 분야는 서남권의 실제 산업 수요에서 도출합니다. 해상풍력 유지보수와 관련 안전 자격, 수산물 가공과 식품 위생·수출 인증, 스마트 양식과 수산 질병 관리, 조선 기자재와 용접·도장 등 기능 자격의 상위 과정, 돌봄과 보건 분야의 자격 상향, 섬 관광과 숙박 운영, 그리고 외국인 주민을 위한 한국어와 직무 한국어입니다.

이 가운데 돌봄 분야는 특히 효과가 클 수 있습니다. 요양보호사에서 간호조무사로, 다시 간호사로 이어지는 경로가 제도적으로 존재하지만 서남권에서는 교육기관 접근이 어려워 사실상 막혀 있습니다. 학습센터가 그 경로를 열면 지역에 필요한 인력이 지역 안에서 길러집니다.

외국인 주민 대상 과정도 중요합니다. 서남권 수산업과 조선업의 상당 부분이 외국인 인력으로 유지되고 있고, 체류 자격 전환에는 한국어 능력 요건이 따릅니다. 시내 교육기관까지 나올 수 없는 이들에게 센터는 유일한 경로가 됩니다.

과정 설계에는 산업계가 참여합니다. 어촌계와 기업, 요양시설이 무엇이 필요한지를 직접 말하고, 수료자 우선 채용이나 처우 반영을 협약으로 담으면 학습 동기가 실질화됩니다.



2-4. 학습이 가능한 조건의 정비

네 번째 아이디어는 과정을 열어도 사람이 오지 못하는 이유를 제거하는 것입니다.

첫째, 시간입니다. 일하면서 배우려면 고용주의 협조가 필요합니다. 통합특별시는 관내 기업과 시설을 대상으로 학습 시간을 보장하는 사업장을 인증하고, 인증 사업장에 지원사업 가점이나 인건비 지원을 연계합니다. 공공 부문부터 먼저 적용합니다.

둘째, 비용입니다. 성인 학습자에게 수강료와 교재비는 실질적 장벽입니다. 서남권 거주 성인에게 이수 단위당 지원금을 제공하고, 저소득층과 도서 거주자에게는 전액을 지원합니다.

셋째, 이동입니다. 섬에서 거점 센터로 나와야 하는 집합 수업의 경우 교통비와 필요 시 숙박을 지원합니다. 여객선 요금 체계와 연계하면 부담이 크게 줄어듭니다.

넷째, 돌봄입니다. 성인 학습자 다수가 육아나 노인 돌봄을 병행합니다. 집합 수업 시간에 맞춘 임시 돌봄을 센터에서 제공하면 참여율이 달라집니다. 스웨덴 연구가 농촌 학습자의 가장 큰 제약으로 가족과의 분리와 생활 병행을 지목한 점을 고려하면 이 항목은 부수적 지원이 아니라 핵심 조건입니다.

다섯째, 기기와 통신입니다. 원격 학습을 전제하므로 노트북 대여와 통신 지원, 기초 디지털 활용 교육을 함께 제공합니다. 고령 학습자에게는 이것이 첫 번째 장벽입니다.

아울러 중앙정부에는 성인 학습자 대상 고등교육 재정지원의 확대, 학점은행제와 소단위 학위의 인정 범위 정비, 그리고 도서·벽지 지역 원격 고등교육에 대한 별도 지원 근거 마련을 건의합니다.



2-5. 정책 로드맵

1단계는 2026년 10월부터 2027년까지로, 서남권 성인 학습 수요와 활용 가능한 유휴 시설을 전수 조사하고, 거점 센터 3곳을 시범 개소하며, 관내 대학과 모듈형 과정 개설 협약을 체결하고 코디네이터를 배치합니다.

2단계는 2028년부터 2030년까지로, 센터를 서남권 전 시군과 주요 도서로 확대하고, 과정을 산업 분야별로 다양화하며, 학습 보장 사업장 인증과 학습자 지원을 본격 시행합니다.

3단계는 2031년 이후로, 누적 이수를 자격과 학위로 연결하는 경로를 완성하고, 운영 성과를 바탕으로 동부권과 광주권으로 모델을 확장합니다.

재정은 새 예산을 요구하지 않는 것을 원칙으로 합니다. 시설은 유휴 공공시설을 활용하고, 과정 개발과 운영은 대학재정지원 체계 안에서 배분하며, 기존 평생교육과 직업훈련 예산을 재편해 학습자 지원에 투입합니다. 가장 큰 항목은 코디네이터 인건비인데, 이는 동시에 지역 일자리입니다.



3. 기대 효과

3-1. 정책 평가

실현가능성 측면에서 이 제안의 강점은 필요한 요소가 모두 이미 있다는 점입니다. 대학이 있고, 유휴 시설이 있고, 학습 수요가 있으며, 대학재정지원 권한도 통합특별시에 있습니다. 새 대학을 세우거나 법률을 바꿀 필요가 없고 협약과 조례, 예산 배분으로 착수할 수 있습니다. 다만 대학이 캠퍼스 밖 과정 운영에 소극적일 수 있고, 교원의 순회 부담과 학사 조정이 실무적 난점입니다. 재정지원을 참여 유인으로 설계해야 하는 이유입니다.

경제성 측면에서는 투입 대비 효과가 큽니다. 분교나 새 캠퍼스를 짓는 비용의 일부로 여러 시군에 학습 거점을 둘 수 있습니다. 핵심 비용이 건물이 아니라 코디네이터와 과정 운영비이기 때문입니다.

지속성 측면에서는 학습자 집단이 재생산된다는 점이 중요합니다. 18세 인구는 계속 줄지만 성인 인구는 훨씬 천천히 줄고, 기술 변화가 빨라질수록 재교육 수요는 늘어납니다. 대학이 성인 학습자를 안정적 수요층으로 확보하면 신입생 감소의 충격을 일부 완화할 수 있습니다.

효과성 측면에서는 정직한 서술이 필요합니다. 스웨덴과 노르웨이 학습센터의 성과는 주민의 지역 잔류와 새로운 학습자 집단의 유입이라는 방향으로 일관되게 보고되지만, 정량적 인과 추정을 제시한 연구는 제한적입니다. 또한 학습센터가 지역 인구 감소 자체를 반전시킨 사례로 제시되는 것은 아닙니다. 본 제안이 기대하는 일차 효과는 인구 증가가 아니라 지역 인력의 숙련 상승과 대학의 학습자 기반 확대이며, 정주 효과는 부수적인 것으로 보는 편이 정확합니다.

마지막으로 이 제안은 다른 권역이나 다른 대학과 경쟁하지 않습니다. 기존 신입생을 나눠 갖는 것이 아니라 학생으로 세어지지 않던 사람들을 새로 끌어들이는 구조이며, 광주권 대학의 참여도 개방할 수 있습니다.



3-2. 성과지표

핵심 지표는 새로운 학습자의 수입니다. 지역학습센터를 통해 고등교육 과정을 이수한 서남권 성인의 수를 2030년 1,000명, 2033년 3,000명으로 설정하되, 그 가운데 고등교육 경험이 없던 사람의 비율을 별도로 집계합니다. 기존 대학생이 편의상 옮겨 온 것이 아니라 새 집단이 유입되었는지가 이 정책의 성패입니다.

접근 지표로는 센터 설치 시군과 도서의 수, 주민의 평균 접근 거리와 소요 시간을 관리합니다. 운영 지표로는 개설 과정 수와 폐강률, 중도 탈락률을 측정합니다. 원격 성인교육의 가장 흔한 실패가 폐강과 탈락이므로 이 두 수치가 코디네이터 기능의 성과를 보여 줍니다.

연계 지표로는 이수 후 자격 취득자 수, 역내 취업 또는 직무 전환 건수, 그리고 참여 기업과 시설의 수를 관리합니다. 외국인 주민의 한국어 과정 이수자와 체류 자격 전환 건수도 함께 집계합니다.

대학 지표로는 관내 대학의 성인 학습자 비중과 그로 인한 수입 규모를 측정합니다. 이 수치가 늘어야 대학이 사업을 계속할 이유가 생깁니다.

선행 조치로 2026년 안에 두 가지 조사가 필요합니다. 하나는 서남권 성인 학습 수요 조사로, 어떤 직군의 몇 명이 어떤 과정을 원하는지를 확인해야 과정을 설계할 수 있습니다. 다른 하나는 유휴 공공시설 전수 조사입니다. 폐교와 빈 청사, 평생학습 시설이 시군별로 흩어져 관리되어 왔기 때문에 서남권 전체를 보여 주는 목록이 존재하지 않습니다.



4. 결론

서남권 대학의 위기를 신입생 충원의 문제로만 보면 해법이 없습니다. 18세 인구는 구조적으로 줄고 수도권과의 경쟁에서 이길 방법도 없기 때문입니다. 그러나 같은 지역에 대학에 가지 않은 성인이 가득하고, 그들이 배우지 못하는 이유는 능력이나 의지가 아니라 거리와 시간입니다. 스웨덴과 노르웨이는 인구가 희박하고 대학이 먼 지역에서 이 문제를 대학을 새로 짓는 대신 지자체가 학습 거점을 두고 대학의 과정을 지역으로 가져오는 방식으로 풀었고, 그 결과 주민이 지역에 남고 이전에는 학생이 아니었던 집단이 학생이 되었습니다. 2025년부터 대학재정지원 권한이 지자체로 넘어왔고 2026년 7월부터 그 권한은 통합특별시의 것입니다. 대학을 옮기지 않고도 대학이 닿는 범위를 넓힐 수 있는 조건이 처음으로 갖춰졌습니다.





근거 자료
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