1. 문제 진단

전남광주통합특별시는 응급의료 취약지 대책을 구체화하고 있습니다. 광주·전남권 59개 응급의료기관의 정보를 실시간 공유하는 응급의료 플랫폼을 전남 전역으로 확대하고 통합 응급의료컨트롤센터를 구축하며, 이동형 중환자실과 해상 이송수단, 닥터헬기를 연결하는 육·해·공 이송체계를 강화한다는 계획입니다. 취약지 응급실 25개소에 운영비와 의료장비 119억 원을 투입하고, 권역응급의료센터 2개소와 취약지 응급실 23개소의 협진체계를 강화하며, 보건지소 기능 개편과 공공거점의원 시범 운영도 추진합니다.

방향은 옳습니다. 그리고 이 계획은 서남권 주민에게 실질적인 도움이 될 것입니다. 다만 공개된 자료 안에 이 계획이 아직 답하지 못한 숫자가 두 개 있습니다. 본 제안은 그 두 숫자를 다룹니다.



1-1. 전원율 8.5퍼센트가 뜻하는 것

특별시 자료에 따르면 옛 전남지역의 중증·응급환자 전원 비율은 8.5퍼센트로, 전국 평균 5.2퍼센트보다 크게 높습니다. 응급실에 실려 간 환자가 그곳에서 치료받지 못하고 다른 병원으로 다시 옮겨지는 비율입니다. 그 이유도 함께 밝혀져 있습니다. 어렵게 응급실에 도착해도 전문의와 후속 진료를 담당할 진료과가 부족해 다른 병원으로 옮겨야 했다는 것입니다.

이 문장이 문제의 본질을 정확히 담고 있습니다. 전원이 발생하는 이유는 환자를 어디로 보내야 할지 몰라서가 아닙니다. 보낸 곳이 받을 수 없어서입니다. 응급실 문은 열려 있지만 그 뒤에 수술할 외과의가 없고, 뇌졸중을 볼 신경과 전문의가 없으며, 중환자실 병상이 없습니다.

따라서 실시간 정보 공유 플랫폼과 컨트롤센터는 필요하지만 그 자체로는 전원율을 낮추지 못합니다. 정보가 좋아지면 받을 곳이 없다는 사실을 더 빨리, 더 정확히 알게 될 뿐입니다. 조정할 자원이 없는 상태에서 조정 기구만 만들면, 그 기구는 거절을 중계하는 창구가 됩니다.

응급의료 과밀과 전원에 관한 국제 연구도 같은 결론에 이릅니다. Hoot와 Aronsky(2008)가 체계적 문헌고찰에서 정리했듯, 응급실 병목의 주된 원인은 응급실 내부의 처리 속도가 아니라 후속 입원 병상과 전문 인력의 부족, 즉 출구 쪽 문제입니다. 입구를 정비해도 출구가 막혀 있으면 흐름은 개선되지 않습니다. 그리고 전원에는 대가가 따릅니다. Guttmann 등(2011)의 대규모 코호트 연구는 응급실 체류와 처치 지연이 단기 사망률 및 입원율 상승과 연관된다는 점을 보고했습니다. 전원 한 건은 통계상 한 줄이지만, 환자에게는 골든타임이 한 번 더 소진되는 일입니다.



1-2. 공중보건의 267명에서 128명으로

특별시 자료에 따르면 옛 전남지역의 의과 공중보건의는 2023년 267명에서 2026년 128명으로 줄었습니다. 3년 만에 절반 이하입니다. 이 감소는 지역의 노력으로 되돌릴 수 있는 성격이 아닙니다. 의무사관후보생 제도의 구조 변화와 현역 복무 선호, 그리고 최근 몇 년의 의료계 상황이 겹친 전국적 현상이며, 앞으로 더 줄어들 가능성이 높습니다.

특별시 계획에 담긴 보건지소 기능 개편과 공공거점의원 시범 운영은 이 현실에 대한 합리적 대응입니다. 사람이 절반으로 줄었으면 모든 보건지소에 한 명씩 배치하던 방식을 유지할 수 없기 때문입니다. 다만 그 대응은 필연적으로 접근성 저하를 동반합니다. 여러 보건지소의 기능을 한 곳으로 모으면, 모이는 곳에서 먼 마을의 주민은 더 멀리 가야 합니다. 그리고 그 주민은 대부분 고령이고 자가용이 없으며 섬이나 산간에 삽니다.

즉 서남권의 1차 의료는 지금 인력 감소와 접근성 저하가 동시에 진행되는 국면에 들어섰고, 이는 응급 상황 발생 자체를 늘립니다. 평소에 관리되지 않은 만성질환은 결국 응급실에서 터집니다.



1-3. 분만과 도서 접근성의 별도 문제

특별시 자료는 산부인과가 없는 곳이 4개 군, 분만실이 없는 곳이 14개 시·군, 소아청소년과가 없는 곳이 4개 군이라고 밝히고 있습니다. 응급 이송체계 강화는 심근경색과 뇌졸중, 외상에는 효과적입니다. 그러나 분만은 성격이 다릅니다. 진통이 시작된 뒤 60분을 이동하는 것은 안전하지 않고, 산모가 헬기나 구급차에서 출산하는 상황은 어떤 이송체계로도 막을 수 없습니다.

거리와 분만 결과의 관계는 실증적으로 확인되어 있습니다. Grzybowski, Stoll, Kornelsen(2011)은 캐나다 농촌 여성을 대상으로 한 인구 기반 연구에서 분만 시설까지의 거리가 멀수록 신생아와 산모의 부정적 결과가 증가한다고 보고했습니다. Ravelli 등(2011)도 네덜란드 자료를 분석해 집에서 병원까지의 이동 시간이 20분을 넘으면 주산기 사망을 포함한 부정적 결과가 유의하게 증가한다는 결과를 제시했습니다. 네덜란드는 국토가 좁고 도로가 좋은 나라인데도 그렇습니다. 14개 시·군에 분만실이 없다는 것은 이송 문제가 아니라 별도의 정책이 필요한 영역이라는 뜻입니다.

도서 지역에는 또 다른 문제가 있습니다. 특별시가 사용하는 응급의료 취약지 기준은 지역응급의료센터까지 30분 이내, 권역응급의료센터까지 60분 이내 도달이 어려운 인구가 30퍼센트 이상인 지역이며, 이 기준으로 옛 전남지역 17개 시·군이 취약지로 분류됩니다. 그런데 섬에서는 이 계산이 성립하지 않습니다. 도달 시간은 통상 도로 주행을 전제로 산출되지만, 섬 주민의 실제 도달 시간은 다음 배가 몇 시에 뜨는지에 달려 있습니다. 하루 두 번 운항하는 항로라면 새벽에 쓰러진 사람의 도달 시간은 몇 시간이 되고, 기상이 나빠 결항하면 그날은 도달 자체가 불가능합니다. 닥터헬기가 그 공백을 메우도록 되어 있지만 현재 운항은 주간 중심이며 야간 이착륙이 가능한 인계점도 제한적입니다.



1-4. 수용 체계를 규범화한 일본 사례

한국의 응급실 전원 문제와 거의 같은 상황을 일본은 2000년대 후반에 겪었습니다. 구급차가 여러 병원에 수용을 요청했다가 연달아 거절당하고 환자가 사망하는 사건이 반복되면서 사회 문제가 되었습니다.

일본의 대응은 두 갈래였습니다. 하나는 정보 체계였습니다. 구급의료정보시스템을 통해 병원의 수용 가능 여부를 실시간으로 공유하도록 했습니다. 이것만으로는 충분하지 않았습니다. 병원이 시스템에 수용 불가로 표시하면 그만이었기 때문입니다.

다른 하나가 결정적이었습니다. 2009년 소방법 개정을 통해 각 도도부현이 구급환자의 의료기관 수용에 관한 실시기준을 책정하도록 의무화했습니다. 어떤 상태의 환자를 어느 의료기관으로 이송할지 목록과 규칙을 미리 정해 두고, 수용 조정이 난항을 겪을 때 최종적으로 어디가 받을지를 사전에 정하는 방식입니다. 지역에 따라 최종 수용 의료기관을 지정하고 그에 상응하는 재정 지원을 하는 구조도 함께 운영되었습니다.

핵심은 받을 곳을 미리 정해 두었다는 점입니다. 실시간으로 물어보고 거절당하는 구조에서, 미리 정해 놓고 그곳이 받는 구조로 바꾼 것입니다. 한국도 2024년부터 지역응급의료상황실을 운영해 전원 조정을 지원하고 있으나, 조정 기구가 요청할 수는 있어도 수용을 강제하거나 보상할 권한은 제한적입니다.



1-5. 행정통합이 만든 새로운 정책수단

2026년 7월 1일 이후 가능해진 것들이 있습니다.

첫째, 권역이 하나가 되었습니다. 종전에는 광주의 상급종합병원과 전남의 취약지 응급실이 서로 다른 지자체 소관이었고, 전원 협의는 기관 간 개별 협의에 의존했습니다. 이제 한 행정체가 관내 59개 응급의료기관 전체를 하나의 체계로 설계할 수 있습니다. 특별시가 추진하는 통합 컨트롤센터가 의미를 갖는 것도 이 때문입니다.

둘째, 재정 수단을 가졌습니다. 취약지 응급실 25개소에 투입되는 119억 원은 특별시의 예산이며, 그 지급 방식과 조건을 특별시가 정합니다.

셋째, 이송과 교통을 함께 다룰 수 있습니다. 여객선 운항과 닥터헬기 인계점, 구급차 배치가 모두 한 행정체 소관입니다. 27개 시·군과 개별 협의하던 일을 한 번에 결정할 수 있습니다.

본 제안은 특별시가 구축하려는 컨트롤센터가 실제로 작동하도록, 받을 곳을 먼저 정하는 체계를 함께 설계할 것을 제안합니다.



2. 정책 제안

설계 원리는 하나입니다. 조정 기구를 만들기 전에 조정할 자원을 확보하는 것입니다. 컨트롤센터는 교통정리를 하는 곳이고, 교통정리는 갈 수 있는 길이 있을 때 의미가 있습니다. 따라서 센터 구축과 동시에 반드시 받는 곳과 받으면 손해 보지 않는 구조를 함께 만들어야 합니다.



2-1. 수용책임병원 지정

첫 번째 아이디어는 최종적으로 받는 곳을 미리 정하는 것입니다. 통합특별시는 관내 응급의료기관을 대상으로 질환군별 수용책임병원을 지정합니다. 중증외상, 심근경색, 뇌졸중, 중증 소아, 고위험 분만 등 주요 질환군마다 서남권과 광주권에서 최종적으로 환자를 받는 기관을 사전에 정하고, 그 목록을 컨트롤센터의 이송 규칙에 반영합니다.

지정된 기관은 해당 질환군의 환자에 대해 병상과 인력이 확보되는 한 수용을 우선하는 것을 협약 사항으로 합니다. 수용이 불가능한 경우에는 그 사유를 기록하고 센터가 즉시 대체 기관을 확정하도록 하며, 이 기록은 정기적으로 검토됩니다.

여기서 중요한 것은 이것이 처벌 장치가 아니라는 점입니다. 병원이 수용을 거부하는 이유는 대개 악의가 아니라 실제로 받을 수 없기 때문입니다. 따라서 이 제도의 핵심은 지정과 함께 2-2의 보상을 제공하고, 수용 불가 사유를 축적해 어느 지점에 무엇이 부족한지를 파악하는 데 있습니다. 일본이 2009년 소방법 개정으로 도입한 실시기준이 정확히 이 구조입니다. 지정 대상에는 목포한국병원처럼 권역응급의료센터와 권역외상센터 기능을 수행하는 민간병원이 포함됩니다. 민간이라고 해서 공적 책임을 맡길 수 없는 것이 아니라, 공적 책임에 상응하는 지원을 하면 됩니다.



2-2. 수용 실적 연동 보상 체계

두 번째 아이디어는 받으면 손해 보는 구조를 바꾸는 것입니다. 현재 중증 응급환자를 받는 것은 병원에 재정적으로 유리한 일이 아닙니다. 인력과 병상이 오래 묶이고, 합병증 위험이 높으며, 분쟁 가능성도 큽니다. 특히 후속 진료 인력이 부족한 취약지 병원에서는 받았다가 결국 전원시켜야 하는 상황이 반복되고, 그 과정에서 소모되는 자원은 보상되지 않습니다. 이 구조가 남아 있는 한 어떤 정보 시스템도 전원율을 낮추지 못합니다.

통합특별시는 취약지 응급실에 투입되는 119억 원의 지급 방식을 재설계할 것을 제안합니다. 현재 운영비와 의료장비 지원 중심인 구조에 수용 실적 연동 방식을 결합하는 것입니다.

구체적으로는 세 가지입니다. 첫째, 중증 응급환자를 수용해 최종 치료까지 완료한 건에 대해 건당 보상을 지급합니다. 전원시키지 않고 끝까지 본 것에 대한 보상입니다. 둘째, 수용책임병원이 해당 질환군의 전문의를 상시 배치하는 데 드는 인건비를 직접 지원합니다. 권역외상센터 사업에서 정부가 전담 외상전문의 인건비를 직접 지급한 방식이 국내에서 성과를 낸 선례입니다. 셋째, 야간과 휴일 수용에 가산을 둡니다. 전원이 집중되는 시간대가 바로 이때입니다. 장비와 시설 지원이 필요 없다는 뜻이 아닙니다. 다만 장비는 사람이 있을 때 쓰이며, 현재의 병목은 장비가 아니라 사람입니다.

아울러 중앙정부에는 응급환자 수용에 관한 지역 실시기준의 법적 근거 마련과 중증 응급환자 수용·최종 치료에 대한 수가 개선을 건의합니다. 지자체 보상에는 한계가 있으며, 근본적으로는 받는 것이 손해가 아니어야 합니다.



2-3. 공중보건의 감소를 전제로 한 1차 의료 재설계

세 번째 아이디어는 267명에서 128명으로 줄어든 현실을 전제로 설계하는 것입니다. 공중보건의가 다시 늘어날 것을 가정한 계획은 세우지 않는 편이 안전합니다. 대신 절반의 인력으로 같은 면적을 감당할 방법을 찾아야 합니다.

첫째, 고정 배치에서 순회로 전환합니다. 보건지소마다 의사가 상주하는 방식 대신, 의사 한 명이 정해진 요일에 여러 마을을 도는 방식입니다. 특별시가 추진하는 보건지소 기능 개편과 공공거점의원이 이 방향이며, 관건은 거점에서 먼 주민이 버려지지 않도록 순회 일정과 이동 지원을 함께 설계하는 것입니다.

둘째, 이동 진료를 도입합니다. 진료 장비와 검사 기능을 갖춘 차량이 정해진 일정으로 마을을 방문하는 방식이며, 섬에는 선박형으로 운영합니다. 주민이 이동하는 대신 진료가 이동하는 구조이며, 고령 인구가 많은 지역에서는 이것이 훨씬 효율적입니다.

셋째, 간호 인력 중심의 1차 진료를 확대합니다. 만성질환 관리와 투약 지속, 예방 접종, 상태 감시는 훈련된 간호 인력이 원격 협진과 결합해 수행할 수 있는 영역입니다. Laurant 등이 코크란 체계적 문헌고찰에서 정리했듯, 적절히 훈련된 간호 인력이 1차 의료의 상당 부분을 담당했을 때 환자 결과가 의사 진료와 비교해 유사하거나 더 나았고 환자 만족도는 더 높았습니다. 다만 이를 위해서는 업무 범위에 관한 제도 정비가 필요하며, 취약지 간호 인력의 업무 범위 정비를 중앙정부에 함께 건의합니다.

넷째, 만성질환 관리를 강화합니다. 평소 관리되는 고혈압과 당뇨는 응급실로 가지 않습니다. 1차 의료 강화는 그 자체로 응급 수요를 줄이는 정책입니다.



2-4. 분만 사전 이동 지원과 도서 접근시간 재산출

네 번째 아이디어는 이송으로 해결되지 않는 영역을 다루는 것입니다. 분만실이 없는 지역에 모두 분만실을 다시 여는 것은 현실적이지 않습니다. 분만은 산부인과 전문의와 마취과, 신생아 처치 인력, 24시간 대기가 동시에 필요하며, 연간 분만 건수가 적은 지역에서는 안전한 운영 자체가 어렵습니다.

대신 출산 시점을 기준으로 미리 이동하는 체계를 만듭니다. 통합특별시는 분만취약지 산모를 대상으로 출산 예정일 전 일정 기간 동안 분만 가능 병원 인근에 체류할 수 있도록 지원합니다. 숙소와 체류비, 동반 가족의 이동 비용을 지원하고, 체류 기간 중 정기 검진과 상담을 연계합니다. 캐나다와 호주의 원격지 지역에서 오래 운영되어 온 방식이며, 응급 이송보다 안전하고 비용도 낮습니다. 다만 이 방식의 한계도 분명히 인식해야 합니다. 출산을 앞둔 시기에 집과 가족을 떠나 낯선 곳에 머무는 것은 산모에게 상당한 부담이며, 관련 연구들은 이로 인한 심리적 고립과 가족 분리 문제를 지적해 왔습니다. 따라서 동반 가족 지원과 지역 산모들의 공동 체류, 가능한 한 가까운 거점을 쓰는 설계가 함께 가야 합니다.

도서 지역에 대해서는 육상 도달 시간이 아닌 실제 접근 가능 시간을 산출합니다. 여객선과 도선의 운항 시간표, 결항 빈도, 닥터헬기의 야간 운항 가능 여부, 인계점 위치를 모두 반영한 시간입니다. 이 수치가 나오면 어느 섬에 응급 전용선을 두고 어디에 인계점을 정비할지 결정할 수 있고, 닥터헬기 야간 운항 전환의 근거가 마련되며, 현행 취약지 기준이 도서 지역의 실상을 반영하지 못한다는 점을 수치로 제시할 수 있습니다. 아울러 결항이 예상되는 날에는 만성질환자와 고위험 산모의 상태를 사전에 점검하고 필요한 경우 미리 육지로 이동하도록 지원하는 예방적 조치를 운영합니다. 날씨는 예보되므로 대비가 가능합니다.



2-5. 정책 로드맵

1단계는 2026년 하반기부터 2027년 상반기까지로, 서남권 도서 실제 접근 시간을 산출하고, 수용책임병원 지정 협의를 진행하며, 119억 원의 지급 방식에 수용 실적 연동을 도입합니다. 특별시가 발표할 서부권 의료대책과 컨트롤센터 구축 일정에 맞춰 함께 설계하는 것이 효율적입니다.

2단계는 2027년부터 2029년까지로, 수용책임병원 전문의 인건비 지원을 본격화하고, 이동 진료와 순회 체계를 가동하며, 분만 사전 체류 지원을 시행하고 닥터헬기 야간 운항을 전환합니다.

3단계는 2030년 이후로, 축적된 수용 불가 사유 자료를 분석해 인력과 병상을 재배치하고 제도 개선 성과를 평가합니다.

재정은 상당 부분 기존 예산의 재설계로 충당됩니다. 119억 원의 지급 방식 변경에는 추가 예산이 들지 않으며, 인건비 지원과 이동 진료, 분만 체류 지원이 신규 항목입니다.



3. 기대 효과

3-1. 정책 평가

실현가능성 측면에서 이 제안의 강점은 특별시가 이미 추진 중인 사업에 붙는 설계라는 점입니다. 컨트롤센터는 구축되고 있고, 119억 원은 편성되어 있으며, 서부권 의료대책은 곧 발표됩니다. 본 제안은 새 사업을 요구하는 것이 아니라 그 사업이 작동하도록 빠진 부분을 채우는 것입니다. 수용책임병원 지정과 보상 방식 변경은 협약과 예산 집행 방식 조정으로 가능합니다. 다만 병원의 동의를 얻는 과정은 쉽지 않습니다. 수용 책임은 병원에 부담이며, 보상이 부담에 못 미치면 협약은 형식에 그칩니다. 보상 수준을 실질적으로 설계하는 것이 성패를 가릅니다.

경제성 측면에서는 기존 예산의 재설계가 중심이라는 점이 강점입니다. 특히 전원 한 건이 발생할 때마다 소모되는 구급차 운행과 의료진 시간, 그리고 환자의 예후 악화까지 고려하면, 수용을 늘리는 데 드는 비용이 전원을 반복하는 비용보다 작습니다.

지속성 측면에서는 수용 불가 사유가 자료로 축적된다는 점이 중요합니다. 어느 병원이 어느 질환군에서 왜 받지 못했는지가 쌓이면, 다음 해 인력과 병상 배치의 근거가 됩니다. 한 번 만들고 끝나는 계획이 아니라 매년 스스로를 교정하는 체계가 됩니다.

효과성 측면에서는 정직한 서술이 필요합니다. 수용책임 체계가 전원율을 얼마나 낮출지는 보상 수준과 실제 인력 확보에 달려 있으며, 제도만으로 해결되지 않습니다. 근본적으로는 전문의가 서남권에 와야 합니다. 본 제안은 그 문제를 해결하는 것이 아니라, 지금 있는 자원을 최대한 활용하고 부족한 지점을 정확히 드러내는 데 목적이 있습니다.

마지막으로 이 제안은 동부권과 경쟁하지 않습니다. 수용책임 체계는 관내 전역에 적용되며, 광주권 상급종합병원이 최종 수용자로 참여하는 구조이므로 오히려 권역을 잇는 사업입니다.



3-2. 성과지표

핵심 지표는 전원율입니다. 옛 전남지역 중증·응급환자 전원 비율 8.5퍼센트를 2030년까지 전국 평균 수준인 5퍼센트대로 낮추는 것을 목표로 합니다. 이 수치 하나가 본 제안의 성패를 보여 줍니다.

수용 지표로는 수용책임병원의 질환군별 수용률과 수용 불가 건수, 그리고 그 사유별 분류를 관리합니다. 사유 자료가 다음 해 정책의 근거가 되므로 수집 자체가 성과입니다. 이송 지표로는 응급 신고에서 최종 치료 개시까지의 총 소요 시간을 측정합니다. 이송 시간만 보면 개선처럼 보이지만 수용 지연이 숨겨지므로, 최종 치료 개시 시점까지를 하나의 지표로 잡아야 합니다.

1차 의료 지표로는 순회 진료와 이동 진료의 연간 방문 마을 수, 주민 1인당 접근 거리, 만성질환 관리율을 관리합니다. 분만 지표로는 분만취약지 산모의 사전 체류 지원 이용 건수와 이송 중 분만 건수를 측정하며, 후자가 0에 가까워지는 것이 목표입니다. 도서 지표로는 서남권 도서별 실제 접근 가능 시간과 닥터헬기 야간 출동 건수를 관리합니다.

선행 조치로 두 가지가 필요합니다. 하나는 도서 실제 접근 시간 산출이며, 다른 하나는 최근 3년간 발생한 전원 사례의 사유 분석입니다. 왜 받지 못했는지를 질환군별, 시간대별, 기관별로 분석하면 어디에 무엇을 배치해야 하는지가 드러납니다. 이 분석은 기존 자료로 즉시 가능하며 비용이 들지 않습니다.



4. 결론

통합특별시는 응급의료 플랫폼을 전남 전역으로 확대하고 통합 컨트롤센터를 세우려 합니다. 옳은 방향이지만 그 체계가 마주할 벽이 이미 자료에 적혀 있습니다. 전원율 8.5퍼센트, 전국 평균의 1.6배. 그리고 그 이유는 어디로 보낼지 몰라서가 아니라 응급실에 도착해도 전문의와 후속 진료과가 없어서였습니다. 컨트롤센터는 교통정리를 하고, 교통정리는 길이 있을 때 의미가 있습니다. 일본은 같은 문제를 겪고 정보 시스템만으로는 안 된다는 것을 확인한 뒤 2009년 법을 고쳐 각 지역이 받을 곳을 미리 정하도록 했습니다. 통합특별시는 관내 59개 응급의료기관이 한 행정체 안에 있고 119억 원의 지급 조건을 정할 수 있으므로, 센터를 세우는 일과 받을 곳을 정하는 일을 함께 추진할 수 있습니다.





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