1. 문제 진단

서남권 발전을 위한 거의 모든 구상은 같은 문장을 포함합니다. 빈집을 리모델링해 이주 가정에 제공한다. 폐교와 빈집을 활용해 체류형 숙소를 만든다. 외국인 근로자의 가족 주거를 빈집으로 해결한다. 의료진과 돌봄 인력의 정주 주택을 빈집에서 확보한다.

섬 유학 정책도, 정주형 이민 정책도, 의료인력 유치도, 해양치유 체류 프로그램도 모두 빈집을 전제로 설계됩니다. 서남권에 빈집이 많다는 것은 누구나 아는 사실이고, 따라서 주거는 해결된 문제처럼 취급됩니다.

그런데 실제로 빈집에 손을 대 본 사람은 압니다. 그것이 거의 불가능하다는 것을. 전남 동부권 여수와 순천, 광양에만 방치된 빈집이 5천 채에 이릅니다. 지자체가 철거 비용까지 지원하며 다양한 사업을 펴고 있지만 소유자들은 쉽게 움직이지 않습니다. 지붕이 내려앉고 전선이 노출된 채 도심 주택가에 방치된 집들이 그대로 남아 있습니다. 서남권 사정도 다르지 않습니다. 그리고 빈집이 움직이지 않는 이유는 예산이 부족해서가 아닙니다.



1-1. 빈집은 남는 집이 아니라 잠긴 집입니다

빈집이 활용되지 않는 이유는 크게 세 가지입니다.

첫째, 소유권입니다. 서남권 농어촌 빈집의 상당수는 소유자가 사망한 뒤 상속 등기가 이뤄지지 않았거나, 여러 상속인이 지분을 나눠 가진 상태입니다. 자녀들은 수도권이나 해외에 살고 서로 연락이 닿지 않는 경우도 많습니다. 이런 집은 매매도 임대도 철거도 불가능합니다. 행정이 소유자에게 연락할 방법조차 없는 경우가 적지 않습니다.

둘째, 상태입니다. 20년 이상 방치된 목조 또는 슬레이트 주택은 리모델링 비용이 신축 비용에 육박하거나 그것을 넘습니다. 지붕과 구조가 내려앉은 집은 고쳐 쓸 수 있는 대상이 아닙니다. 빈집이 많다는 사실과 쓸 수 있는 집이 많다는 사실은 전혀 다릅니다.

셋째, 그리고 가장 결정적으로, 세금입니다.



1-2. 철거를 가로막는 역유인 구조

현행 지방세 체계에서 주택이 서 있는 땅은 주택 부속토지로 취급되어 별도의 과세 방식이 적용됩니다. 그런데 주택을 철거하면 그 땅은 나대지가 되어 종합합산 과세 대상으로 전환되고, 재산세 부담이 올라갑니다. 철거 후 신축이나 양도를 전제로 한 유예가 있기는 하지만 그 기간은 6개월에 불과합니다. 서남권처럼 부동산 거래가 거의 없고 신축 수요도 없는 지역에서 6개월 안에 팔거나 새로 짓는 것은 현실적으로 불가능합니다.

즉 소유자 입장에서 계산은 단순합니다. 낡은 집을 그대로 두면 세금이 적고, 돈을 들여 허물면 세금이 올라갑니다. 방치가 합리적 선택이 되는 구조입니다. 세무 분야 연구도 이 문제를 지적해 왔습니다. 정지선과 윤성만은 빈집에 대한 재산세 문제를 분석하면서, 철거 이후 별도합산 과세 적용 기간을 현행 6개월에서 3년으로 연장하거나 종합합산 세액의 일정 비율을 감면하는 특례가 필요하다고 제안했습니다.

여기에 철거 비용 자체의 부담이 더해집니다. 지자체가 철거비를 일부 지원하지만 자기 부담이 남고, 어차피 팔리지도 않을 땅을 위해 돈을 쓰고 세금까지 더 내야 한다면 아무도 하지 않습니다. 정리하면 현재의 제도는 빈집을 방치하는 사람에게 유리하고 정리하는 사람에게 불리합니다.



1-3. 일본의 역방향 설계와 국제 연구

같은 문제를 먼저 겪은 일본은 반대 방향의 선택을 했습니다. 일본은 2015년 공가 등 대책의 추진에 관한 특별조치법을 시행했습니다. 핵심 장치는 특정공가 제도입니다. 붕괴 위험이 있거나 위생상 유해하거나 경관을 심각하게 해치는 등 방치가 부적절하다고 판단되는 빈집을 지방자치단체가 특정공가로 지정할 수 있게 했습니다.

그리고 결정적인 조항이 뒤따랐습니다. 특정공가로 지정되면 주택용지에 적용되던 고정자산세 경감 특례가 배제됩니다. 소규모 주택용지에 적용되던 6분의 1 경감이 사라지면서 세 부담이 급증합니다. 방치하면 세금이 늘어나는 구조로 바꾼 것입니다. 2023년 개정에서는 한 걸음 더 나아가, 특정공가에 이르지 않았더라도 관리가 부실한 빈집을 관리부전공가로 지정해 같은 조치를 적용할 수 있게 했습니다. 위험해진 뒤에 대응하는 것이 아니라 위험해지기 전에 개입하는 방향입니다.

동시에 일본은 유인도 함께 설계했습니다. 전국 지자체가 운영하는 빈집은행은 빈집 소유자와 이주 희망자를 연결하는 공공 플랫폼으로, 매물 정보와 개보수 보조, 이주 상담을 한곳에서 제공합니다. 벌만 주는 것이 아니라 내놓을 곳을 만들어 준 것입니다.

미국에서도 방치 부동산이 주변 자산가치와 지역 안전에 미치는 부정적 영향은 오래 연구되어 왔습니다. Han(2014)은 방치 주택이 인근 주택 가격을 유의하게 떨어뜨린다는 실증 결과를 보고했고, Mallach(2018)는 빈집 문제를 개별 소유자의 문제가 아니라 지역 전체가 부담을 나눠 지는 구조적 문제로 정리했습니다. 빈집 한 채는 그 집 하나의 문제로 끝나지 않습니다.



1-4. 이미 있으나 쓰이지 않는 제도, 그리고 행정통합이 만든 수단

주목할 점은 한국에도 수단이 없지 않다는 것입니다. 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법은 시장·군수 등이 빈집 소유자에게 안전조치와 철거 등 필요한 조치를 명할 수 있도록 하고, 조치명령을 받은 후 60일 이내에 이행하지 않으면 이행강제금을 부과할 수 있게 규정합니다. 또한 5년마다 빈집 실태조사를 실시할 의무를 부과하고, 시장·군수가 직접 또는 한국토지주택공사나 지방공사와 공동으로 빈집정비사업을 시행할 수 있도록 합니다. 즉 조사할 의무도, 명령할 권한도, 강제할 수단도 이미 법에 있습니다.

문제는 이것이 거의 작동하지 않는다는 점입니다. 실태조사는 형식적으로 이뤄지거나 현황 파악에 그치고, 철거 명령과 이행강제금은 실제로 부과되는 사례가 드뭅니다. 소유자를 특정하지 못하는 경우가 많고, 특정하더라도 고령이거나 형편이 어려운 상속인에게 강제금을 물리는 것이 행정적으로도 정서적으로도 부담스럽기 때문입니다. 그리고 근본적으로 소유자에게는 정리할 이유가 없습니다. 벌을 세게 하는 것만으로는 움직이지 않고, 나갈 길을 함께 열어 주어야 합니다. 또 하나의 문제는 법이 나뉘어 있다는 점입니다. 도시지역 빈집은 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법이, 농어촌지역 빈집은 농어촌정비법이 각각 규율합니다. 목포 원도심의 빈집과 신안 섬마을의 빈집이 다른 법과 다른 절차를 따르며 통계도 따로 잡힙니다.

2026년 7월 1일 이후 세 가지가 달라졌습니다. 첫째, 통합 관리입니다. 빈집 실태조사와 정비 권한은 기초지자체 사무였고 시군마다 조사 시점과 기준, 관리 수준이 달랐습니다. 이제 한 행정체가 서남권 전역의 빈집을 하나의 기준으로 조사하고 하나의 데이터베이스로 관리할 수 있으며, 이원화된 법 체계도 행정 내부에서는 통합 운영이 가능합니다. 둘째, 수요와의 연결입니다. 통합특별시는 이미 빈집을 필요로 하는 정책 수요를 다수 갖고 있거나 만들어 가고 있습니다. 섬 유학 가정, 정주를 원하는 외국인 가족, 서남권에 배치될 의료·돌봄 인력, 체류형 프로그램 참가자입니다. 지금까지는 공급자인 빈집 소유자와 수요자인 이들을 연결할 주체가 없었으나 이제 같은 행정체가 양쪽을 모두 관할합니다. 셋째, 전문 역량의 집중입니다. 소유권 정리는 법률 전문성이 필요한 업무로 인구 2만 명의 군이 전담 인력을 두기 어렵지만, 광역 단위 전담 조직이 순회하면 가능합니다.

본 제안은 빈집을 골칫거리에서 서남권 정책의 기반 자원으로 전환할 것을 제안합니다.



2. 정책 제안

설계 원리는 하나입니다. 빈집을 문제 목록이 아니라 재고 목록으로 관리하는 것입니다. 서남권에 주택이 부족한 것이 아닙니다. 쓸 수 있는 상태의 주택이 부족할 뿐입니다. 창고에 물건은 가득한데 어디에 무엇이 있는지 모르고 꺼낼 방법도 없는 상태와 같습니다. 따라서 순서는 분명합니다. 먼저 목록을 만들고, 꺼낼 수 있게 하고, 필요한 곳에 보내고, 못 쓰는 것은 버립니다.



2-1. 전수 조사와 등급화

첫 번째 아이디어는 목록을 만드는 것입니다. 통합특별시는 서남권 전역의 빈집을 하나의 기준으로 전수 조사합니다. 법이 5년마다 실태조사를 의무화하고 있으므로 새로운 권한이 필요하지 않으며, 다만 그것을 실질적으로 수행하는 것이 관건입니다.

조사 항목은 현황 파악을 넘어서야 합니다. 위치와 면적뿐 아니라 구조 상태와 개보수 예상 비용, 상하수도와 전기 상태, 접근성, 그리고 무엇보다 소유권 상태를 확인합니다. 소유자가 특정되는지, 상속 등기가 되어 있는지, 공유 지분이 몇 명에게 나뉘어 있는지가 이후 모든 조치를 좌우합니다.

조사 결과는 네 등급으로 분류합니다. 즉시 활용 가능한 집, 일정 비용을 들이면 활용 가능한 집, 활용은 어렵지만 철거하면 부지로 쓸 수 있는 집, 그리고 붕괴 위험이 있어 즉시 안전조치가 필요한 집입니다. 이 등급화가 없으면 모든 후속 정책이 헛돕니다. 지금까지 빈집 정책이 겉돈 이유 가운데 하나는 쓸 수 있는 집과 쓸 수 없는 집을 구분하지 않은 채 빈집이라는 하나의 범주로 다뤘기 때문입니다. 조사 인력은 지역 주민을 교육해 활용합니다. 어느 집이 비었고 누가 살던 집인지는 마을 사람이 가장 잘 압니다.



2-2. 소유권 해결 지원단 설치

두 번째 아이디어는 진짜 병목을 푸는 것입니다. 빈집 활용이 막히는 가장 흔한 이유는 소유권입니다. 상속 등기가 되지 않았거나, 여러 상속인이 지분을 나눠 가졌거나, 상속인 소재가 파악되지 않는 경우입니다.

통합특별시는 법무사와 변호사, 행정 인력으로 구성된 빈집 소유권 정리 지원단을 설치합니다. 업무는 상속인 조사와 연락, 상속 등기 대행, 공유 지분 정리 협의, 그리고 필요한 경우 소유자 불명 토지 관련 법적 절차의 지원입니다. 비용은 통합특별시가 부담하되, 정리된 집을 일정 기간 공공 목적으로 활용하는 것을 조건으로 합니다. 소유자는 비용 없이 권리관계를 정리하고, 지자체는 활용 가능한 주택을 확보하는 구조입니다.

이 방식의 핵심은 강제가 아니라 제거입니다. 소유자 대부분은 빈집을 방치하고 싶어서 방치하는 것이 아니라, 어떻게 해야 할지 모르고 절차가 복잡하며 비용이 들기 때문에 손대지 못하는 것입니다. 그 장벽을 행정이 대신 넘어 주면 상당수가 움직입니다. 지원단은 개별 시군이 아니라 광역 단위로 운영해 순회하는 방식이 효율적입니다. 인구 2만 명의 군이 법무 전문 인력을 상시 고용하기는 어렵지만, 서남권 전체를 대상으로 하면 충분한 업무량이 확보됩니다.



2-3. 서남권 빈집은행 운영

세 번째 아이디어는 공급과 수요를 잇는 것입니다. 통합특별시는 일본의 빈집은행을 참고한 공공 중개 플랫폼을 운영합니다. 2-1의 조사 결과를 바탕으로 활용 가능한 빈집의 정보를 공개하고, 소유자와 이용 희망자를 연결하며, 계약과 개보수, 입주를 한 창구에서 지원합니다.

다만 서남권 빈집은행이 일본 모델과 다른 점이 하나 있어야 합니다. 일반 매물을 올려놓고 수요자를 기다리는 것이 아니라, 통합특별시가 이미 만들고 있는 정책 수요와 직접 연결하는 것입니다. 섬 유학에 참여하는 가정, 지역특화형 비자로 정착하려는 외국인 가족, 서남권에 배치되는 의료·돌봄 인력, 무형유산이나 해양치유 프로그램의 장기 체류자가 그 대상입니다.

운영 방식은 두 가지를 병행합니다. 하나는 중개입니다. 소유자가 직접 임대하되 행정이 계약과 개보수를 지원합니다. 다른 하나는 공공 임차 후 전대입니다. 통합특별시 또는 지방공사가 빈집을 장기 임차해 개보수한 뒤 정책 대상자에게 제공하는 방식입니다. 소유자는 관리 부담 없이 임대료를 받고, 이용자는 검증된 상태의 주택을 얻으며, 행정은 공급을 안정적으로 통제할 수 있습니다. 개보수 비용은 임차 기간으로 상계합니다. 이 방식은 소유자에게 팔라고 요구하지 않는다는 점에서 수용성이 높습니다. 고향 집을 파는 것에는 저항이 크지만, 비어 있는 동안 빌려주는 것에는 저항이 훨씬 작습니다.



2-4. 위험 빈집의 정리와 부지 전환

네 번째 아이디어는 쓸 수 없는 집을 다루는 것입니다. 모든 빈집을 살릴 수는 없습니다. 구조가 무너진 집을 고치는 비용은 새로 짓는 비용을 넘고, 그렇게 고쳐도 살 사람이 없는 위치에 있는 집이 많습니다. 이런 집은 철거해 토지로 되돌리는 것이 낫습니다. 방치된 빈집이 인근 주택 가격과 지역 안전에 미치는 부정적 영향은 실증 연구가 일관되게 보고하는 바이며, 한 채의 폐가가 골목 전체의 가치를 떨어뜨립니다.

통합특별시는 철거 지원을 확대하되 조건을 붙입니다. 철거 후 일정 기간 해당 부지를 주차장이나 쌈지공원, 텃밭, 마을 공동 공간으로 무상 제공하는 것을 전제로 철거비를 지원하는 방식입니다. 서울 일부 자치구가 운영해 온 방식이며, 소유자는 비용 없이 위험 요소를 정리하고 지역은 필요한 공간을 얻습니다.

붕괴 위험이 있는 집에 대해서는 법이 부여한 안전조치와 철거 명령을 실제로 집행합니다. 다만 고령이거나 생활이 어려운 소유자에게는 강제금 부과보다 행정대집행과 비용 유예를 적용하는 등 사정에 맞는 수단을 씁니다. 목적은 처벌이 아니라 위험 제거입니다. 또한 목포권 압축도시 전략과 연계해, 거점 밖 지역에서 철거된 부지는 재건축을 전제로 하지 않고 녹지나 공지로 전환하는 원칙을 세웁니다.

아울러 중앙정부에는 빈집 철거 후 재산세 유예 기간을 6개월에서 3년 이상으로 연장하거나 인구감소지역에 감면 특례를 적용할 것, 위험하거나 관리가 부실한 빈집에 대해 주택 관련 세제 혜택을 배제하는 근거를 마련하되 저소득 고령 소유자에 대한 예외 장치를 함께 둘 것, 도시지역과 농어촌지역으로 이원화된 빈집 법제를 정비할 것, 소유자 불명 부동산의 공적 활용 절차를 간소화할 것을 건의합니다.



2-5. 정책 로드맵

1단계는 2026년 10월부터 2027년까지로, 서남권 빈집 전수 조사와 등급화를 완료하고 소유권 정리 지원단을 설치하며, 빈집은행 플랫폼을 구축합니다. 이 단계의 핵심은 조사와 데이터베이스이며, 비용이 크지 않으면서 모든 후속 정책의 기초가 됩니다.

2단계는 2028년부터 2030년까지로, 공공 임차 후 전대 방식을 본격 시행해 정책 대상자에게 주거를 공급하고, 철거와 부지 전환 사업을 확대합니다.

3단계는 2031년 이후로, 세제 개편이 이뤄질 경우 이를 반영해 정리 속도를 높이고, 축적된 자료를 바탕으로 주거 정책을 조정합니다.

재정은 조사와 법률 지원, 개보수 비용이 주된 항목입니다. 신축 공공임대주택 한 호를 짓는 비용으로 빈집 여러 채를 고칠 수 있으며, 이것이 이 제안의 경제성을 뒷받침하는 핵심 근거입니다.



3. 기대 효과

3-1. 정책 평가

실현가능성 측면에서 이 제안의 강점은 권한과 법이 이미 갖춰져 있다는 점입니다. 실태조사는 법정 의무이고, 철거 명령과 이행강제금 부과 권한도 이미 있으며, 빈집정비사업의 시행 주체로 지자체와 지방공사가 명시되어 있습니다. 소유권 지원단과 빈집은행은 조례와 예산으로 설치할 수 있습니다. 법률 개정이 필요한 것은 세제 부분뿐이며, 그것이 없어도 나머지는 작동합니다. 다만 소유자의 협조를 얻는 일은 시간이 걸립니다. 지원단이 상속인을 찾고 설득하는 과정은 건마다 수개월이 소요될 수 있으며, 초기에는 성과가 더디게 보일 것입니다.

경제성 측면에서는 비교가 명확합니다. 신축 공공임대주택 한 호의 건설 비용으로 기존 빈집 여러 채를 개보수할 수 있습니다. 서남권처럼 인구가 줄어드는 지역에서 새 주택을 짓는 것은 기존 재고를 더 비우는 결과를 낳으므로, 재고 활용이 경제적일 뿐 아니라 논리적으로도 옳습니다.

지속성 측면에서는 데이터베이스가 남는다는 점이 중요합니다. 한번 구축한 빈집 목록과 소유권 정보는 이후 모든 주거·정주 정책의 기반이 되며, 갱신 비용은 초기 구축 비용보다 훨씬 작습니다.

효과성 측면에서는 정직한 서술이 필요합니다. 빈집 정비 사업의 효과를 정량 평가한 국내 연구는 아직 충분하지 않으며, 지역에 따라 성과 차이가 큽니다. 일본의 빈집은행도 지자체별로 실적 편차가 매우 큽니다. 성공의 관건은 플랫폼 자체가 아니라 그 뒤에 붙은 행정 지원의 밀도이며, 본 제안이 소유권 지원단을 가장 중요한 아이디어로 둔 이유입니다.

마지막으로 이 제안은 다른 권역과 경쟁하지 않을 뿐 아니라, 동부권과 광주권 원도심에도 그대로 적용할 수 있습니다. 전남 동부권에만 방치 빈집이 5천 채라는 사실이 그 필요성을 보여 줍니다.



3-2. 성과지표

핵심 지표는 활용 전환 건수입니다. 조사에서 활용 가능으로 분류된 빈집 가운데 실제로 사람이 들어간 호수를 2030년 500호, 2033년 1,500호로 설정합니다. 조사 건수나 지원 건수가 아니라 실제 입주 호수가 이 정책의 지표입니다.

소유권 지표로는 상속 등기와 지분 정리가 완료된 건수를 관리합니다. 이 수치가 늘지 않으면 나머지 모든 지표도 늘지 않습니다. 정리 지표로는 철거된 위험 빈집 수와 그 부지의 공공 활용 전환 비율을 측정합니다. 철거만 하고 방치하면 빈 땅이 새 문제가 됩니다.

연계 지표로는 빈집을 통해 주거를 확보한 정책 대상자의 수를 유형별로 집계합니다. 섬 유학 가정, 정착 외국인 가구, 의료·돌봄 인력, 장기 체류자로 나눠 관리하면 다른 정책과의 연결 효과를 확인할 수 있습니다. 주거 지표로는 서남권 빈집 비율의 증가세가 둔화되는지를 추적합니다. 감소로 돌아서는 데는 시간이 걸리므로 초기에는 증가 속도의 둔화가 현실적인 목표입니다.

선행 조치는 2-1의 전수 조사 그 자체입니다. 현재 서남권에 빈집이 몇 채인지, 그중 몇 채가 쓸 수 있는 상태인지, 소유자를 특정할 수 있는 집이 몇 채인지를 아무도 정확히 모릅니다. 도시지역과 농어촌지역의 통계가 따로 잡히고 시군마다 기준이 달라 합산조차 어렵습니다. 이 조사는 2026년 안에 착수할 수 있고 비용이 크지 않으며, 다른 여러 정책의 전제 조건입니다.



4. 결론

서남권을 위한 제안들은 하나같이 빈집에서 시작하지만, 그 집들은 지금 열리지 않습니다. 소유자를 찾을 수 없고, 상속인이 여럿이며, 고치는 비용이 새로 짓는 비용을 넘고, 무엇보다 허물면 세금이 오릅니다. 일본은 10년 전 이 문제를 정면으로 다뤄 방치하면 세금이 여섯 배가 되게 만들면서 동시에 내놓을 수 있는 창구를 함께 열었습니다. 한국의 제도는 아직 반대편에 있습니다. 세제는 중앙정부의 몫이지만 조사하고, 상속인을 찾아 주고, 등기를 대신 해 주고, 필요한 사람과 연결하는 일은 지방정부의 몫이며 그것이 실제로는 더 큰 병목입니다. 그리고 서남해안 시군의 빈집을 하나의 목록으로 만들 수 있는 주체는 2026년 7월 1일에 생겼습니다.





근거 자료
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서울특별시 자치구 빈집정비사업 추진 사례(철거 후 부지 3년간 주차장·텃밭·쌈지공원 등 공공 활용).
전남 동부권(여수·순천·광양) 방치 빈집 현황 자료(약 5천 채).