1. 문제 진단

서남권 발전을 이야기할 때 우리는 거의 언제나 섬과 바다를 말합니다. 해상풍력과 김 양식, 갯벌과 항구, 그리고 199개의 섬입니다. 그런데 그 모든 것을 떠받치는 것은 도시입니다. 상급종합병원은 인구 20만 명 아래에서는 성립하지 않습니다. 대학과 백화점, 공연장, 전문 학원, 법률과 회계 서비스도 마찬가지입니다. 섬 주민이 큰 병에 걸렸을 때 가는 곳, 어촌 청년이 대학에 다니는 곳, 해상풍력 기업이 사무실을 두는 곳은 모두 도시입니다.

서남권에서 그 역할을 할 수 있는 도시는 목포 하나뿐입니다. 그런데 그 목포가 지난 20년 동안 조용히 무너져 왔습니다.



1-1. 인구 감소가 아니라 행정구역 이동입니다

숫자를 나란히 놓으면 무슨 일이 일어났는지 분명해집니다. 목포시 인구는 2005년 248,395명에서 2026년 6월 199,524명으로 줄었습니다. 2024년 12월 21만 명 선이 무너졌고, 2026년 들어 20만 명 선도 무너졌습니다.

같은 기간 남악신도시가 있는 무안군 삼향읍 인구는 7,745명에서 37,320명으로, 오룡지구가 있는 일로읍 인구는 9,097명에서 25,620명으로 늘었습니다. 두 읍의 증가분은 46,098명이고 목포시의 감소분은 46,392명입니다. 거의 정확히 일치합니다.

전입 경로를 보면 더 분명합니다. 남악지구로 전입한 인구 20,304명과 오룡지구로 전입한 인구 5,423명을 합한 25,727명이 목포에서 옮겨 온 사람들이며, 이는 신도시 전체 전입 인구의 53.3퍼센트입니다. 무안 지역에서 20.7퍼센트, 전남 타 시군에서 15.1퍼센트, 타 시도에서 10.8퍼센트가 전입했습니다.

즉 서남권 인구가 외부로 빠져나간 것이 아니라, 목포 사람들이 길 건너로 이사했습니다. 그런데 그 길이 시와 군의 경계였기 때문에 통계상으로는 목포의 소멸로 기록되었습니다. 이 일의 출발점은 2005년 전라남도청의 남악 이전이었습니다. 도청이 옮겨 가고 그 주변에 신도시가 개발되면서 인구가 따라 이동했고, 1990년부터 2005년까지 24만에서 25만 명 사이를 유지하던 목포시 인구가 그때부터 감소하기 시작했습니다.



1-2. 하나의 도시가 세 덩어리로 분열되었습니다

인구가 지역 밖으로 나가지 않았다면 무엇이 문제인가. 문제는 하나의 도시가 세 덩어리로 찢어졌다는 점입니다. 현재 목포권은 원도심, 하당·북항, 그리고 남악·오룡이라는 세 개의 시가지가 동쪽으로 늘어선 형태입니다. 사람들은 20년에 걸쳐 서쪽에서 동쪽으로 이동해 왔고, 이동할 때마다 새 아파트와 새 상권, 새 학교가 지어졌으며, 떠나온 곳은 비었습니다.

원도심의 상황이 이를 보여 줍니다. 유달, 산정, 연동, 남, 중앙, 북교 등 원도심 초등학교는 학년당 한두 학급을 겨우 유지하고, 서산초등학교는 한 학년 인원이 10명 이내로 섬 학교와 다를 바 없는 수준입니다. 1990년대와 2000년대 초반에 교실이 모자라 증축을 거듭하던 하당지구와 북항 지역 학교들마저 지금은 교실이 남습니다. 공동화가 원도심에서 하당으로, 다시 그 너머로 옮겨 가고 있는 것입니다.

이 구조의 비용은 세 방향에서 발생합니다. 첫째, 인프라가 중복됩니다. 세 시가지가 각각 상권과 학교, 문화체육시설, 공공청사를 필요로 합니다. 25만 명이 쓸 시설을 세 벌 짓는 셈입니다. 둘째, 어느 덩어리도 임계 규모에 도달하지 못합니다. 20만 인구의 도시라면 유지할 수 있는 종합병원과 대형 서점, 공연장, 전문 상권이 8만씩 셋으로 나뉘면 성립하지 않습니다. 결과적으로 사람들은 광주로 갑니다. 셋째, 남은 곳이 급속히 낡습니다. 비어 가는 원도심은 재투자가 이뤄지지 않고, 공공서비스의 효율도 떨어지며, 남은 주민은 대체로 고령층과 저소득층입니다.

그리고 이 모든 일이 벌어지는 동안 목포시와 무안군은 서로 다른 지방자치단체였습니다. 목포시 입장에서 남악은 인구 유출이었고, 무안군 입장에서는 인구 유입이었습니다. 한쪽이 잃으면 한쪽이 얻는 구조에서 두 지자체가 협력할 이유는 없었습니다. 목포시는 인구를 붙잡기 위해 새 택지를 개발하고 아파트를 지었고 무안군은 신도시 개발을 계속했습니다. 둘 다 각자에게는 합리적인 선택이었지만, 서남권 전체로 보면 같은 사람들을 두고 시가지를 계속 늘리는 결과가 되었습니다.



1-3. 압축도시 전환의 검증된 사례

같은 문제를 정면으로 다룬 도시가 있습니다. 일본 도야마시는 인구 약 41만 명의 지방 중핵도시로, 자동차 의존이 높고 시가지가 넓게 퍼진 전형적인 확산형 도시였습니다. 인구는 줄고 고령화는 빨랐으며, 시가지가 넓어 1인당 행정비용이 계속 높아지는 구조였습니다.

도야마시는 2000년대 중반부터 압축도시 전략을 채택했습니다. 핵심 구상은 꼬치와 경단에 비유됩니다. 대중교통 축을 꼬치로 삼고, 그 축 위의 역세권을 경단처럼 꿰어 거점으로 만든 뒤, 주거와 공공시설을 그 거점에 집중시키는 것입니다. 구체적 수단은 세 가지였습니다. 2006년 일본 최초의 본격적인 경전철을 도입해 노후 철도 노선을 전환하고 운행 빈도를 크게 높였습니다. 도심과 역세권으로 이사하는 가구와 사업자에게 보조금을 지급했습니다. 그리고 고령자에게 저렴한 정기권을 제공해 대중교통 이용과 외출을 장려했습니다.

결과는 여러 지표에서 확인되었습니다. 감소하던 도심부 인구가 증가세로 돌아섰고, 대중교통 이용자가 늘었으며, 고령자의 외출 빈도가 증가했습니다. 도심 지가가 회복되면서 세수 기반도 개선되었습니다. 경제협력개발기구는 2012년 압축도시 정책 비교연구에서 도야마를 주요 사례로 다뤘습니다.

밀도의 경제적 효과에 관한 연구도 축적되어 있습니다. Ahlfeldt와 Pietrostefani(2019)가 다수 실증연구를 종합한 분석은 도시 밀도가 생산성과 서비스 접근성에 미치는 긍정적 효과를 정리했고, Litman(2015) 등은 확산형 개발이 인프라와 공공서비스 비용을 구조적으로 높인다는 점을 보고했습니다. 도야마의 교훈은 명확합니다. 인구가 줄어드는 도시가 살아남는 방법은 인구를 늘리는 것이 아니라, 줄어든 인구를 모으는 것입니다.



1-4. 행정통합이 만든 새로운 정책수단

2026년 7월 1일, 목포시와 무안군이 같은 지방자치단체가 되었습니다. 이제 사람이 원도심에 살든 남악에 살든 모두 같은 시의 주민입니다. 목포가 잃고 무안이 얻는 구조가 사라졌고, 처음으로 목포권 전체를 하나의 도시로 놓고 설계할 수 있게 되었습니다.

첫째, 단일 도시계획입니다. 원도심과 하당·북항, 남악·오룡, 그리고 대불산단과 현대삼호중공업이 있는 영암 삼호읍까지를 하나의 생활권으로 묶어 토지이용과 교통, 공공시설 배치를 통합 설계할 수 있습니다.

둘째, 대중교통 통합입니다. 버스 노선과 요금 체계도 한 행정체 소관이 되었습니다. 시와 군의 경계를 넘나드는 노선을 협의할 필요 없이 재편할 수 있습니다.

셋째, 개발 총량의 조정입니다. 각 시군이 경쟁적으로 택지를 공급하던 구조에서 벗어나, 어디에 얼마나 공급할지를 한 곳에서 결정할 수 있습니다.

넷째, 중복 시설의 정리입니다. 목포시와 무안군이 각각 지은 문화·체육·폐기물 처리 시설을 공동 운영하거나 기능을 나눌 수 있습니다.

본 제안은 목포권을 흩어진 세 개의 시가지에서 하나의 압축도시로 전환할 것을 제안합니다.



2. 정책 제안

설계 원리는 하나입니다. 인구를 늘리려 하지 말고, 있는 인구를 모으는 것입니다. 목포권에는 이미 25만 명 이상이 살고 있습니다. 문제는 그들이 세 덩어리로 흩어져 어느 덩어리도 도시의 기능을 갖추지 못한다는 것입니다. 이들을 하나의 축으로 꿰면 서남권은 25만 규모의 거점도시를 갖게 되고, 그것이 199개 섬과 주변 군 전체를 떠받치는 기반이 됩니다.



2-1. 목포권 단일 도시기본계획 수립

첫 번째 아이디어는 계획의 단위를 바꾸는 것입니다. 통합특별시는 목포 원도심, 하당·북항, 남악·오룡, 그리고 영암 삼호읍을 포함하는 목포권 단일 도시기본계획을 수립합니다. 기존에는 목포시 도시계획과 무안군 도시계획, 영암군 도시계획이 각각 존재하고 광역도시계획이 느슨하게 조정하는 구조였습니다. 이를 하나의 계획으로 통합합니다.

계획의 핵심 원칙은 세 가지입니다. 첫째, 신규 시가지 확장을 중단합니다. 목포권에는 이미 25만 명이 쓸 수 있는 시가지가 충분히 있고 오히려 남아돕니다. 새 택지를 개발하면 기존 시가지에서 사람을 빼 오는 결과만 낳으며, 지난 20년이 그 증거입니다. 둘째, 기존 거점의 밀도를 높입니다. 축 위의 거점 지역에서는 용적률과 용도 규제를 완화하고, 그 밖의 지역에서는 신규 대규모 개발을 제한합니다. 셋째, 공공시설을 축 위에 배치합니다. 앞으로 짓는 공공청사와 문화시설, 보건·복지시설, 교육시설은 대중교통 축 위의 거점에만 배치하는 원칙을 세웁니다.

이 원칙은 조례와 도시계획 결정으로 구현할 수 있으며, 통합특별시의 자체 권한 범위 안에 있습니다.



2-2. 간선 대중교통 축 구축

두 번째 아이디어는 세 덩어리를 물리적으로 잇는 것입니다. 목포권의 지형은 압축도시 전환에 유리합니다. 원도심에서 하당·북항을 거쳐 남악·오룡에 이르는 시가지가 동서 방향으로 거의 일직선으로 늘어서 있기 때문입니다. 축이 하나면 됩니다.

통합특별시는 이 축을 따라 간선 대중교통 체계를 구축합니다. 초기에는 전용차로와 우선신호, 고급 정류장을 갖춘 간선급행버스로 시작하고, 수요와 재정 여건에 따라 경전철 전환을 검토하는 단계적 접근이 현실적입니다. 도야마가 기존 철도를 경전철로 전환한 것처럼, 목포권도 기존 도로와 노선을 활용하는 방식이 비용을 크게 줄입니다.

중요한 것은 빈도입니다. 도야마의 성공 요인은 새 차량이 아니라 운행 간격을 획기적으로 줄여 시간표를 보지 않고 탈 수 있게 만든 데 있었습니다. 목포권 간선축도 출퇴근 시간 5분 이내, 평시 10분 이내를 목표로 설계해야 합니다. 요금과 환승도 통합합니다. 간선축과 지선버스, 그리고 여객선까지 하나의 교통카드로 환승할 수 있게 하면, 섬에서 배를 타고 나온 사람이 목포 시내 어디로든 이어서 갈 수 있습니다. 고령자 정기권은 도야마가 가장 효과를 본 정책 가운데 하나입니다. 저렴한 정기권을 제공하자 고령자의 외출이 늘었고, 이는 도심 상권의 매출과 고령자 건강 지표 양쪽에 영향을 미쳤습니다. 목포권은 고령화율이 높아 효과가 더 클 수 있습니다.



2-3. 원도심 기능의 재정의

세 번째 아이디어는 가장 많이 비어 있는 곳을 다루는 것입니다. 원도심을 되살린다는 말은 지난 20년간 반복되었고 대부분 실패했습니다. 이유는 분명합니다. 사람이 동쪽으로 이동한 근본 원인을 그대로 둔 채 건물만 고쳤기 때문입니다. 원도심에 아파트를 지어 젊은 가구를 다시 데려오겠다는 접근은 현실성이 낮습니다. 신도시와 같은 조건으로 경쟁할 수 없기 때문입니다.

대신 원도심에는 주거가 아니라 기능을 배치합니다. 첫째, 대학과 교육 기능입니다. 목포권 대학의 도심 캠퍼스와 평생교육, 직업훈련 기능을 원도심에 배치하면 낮 시간 유동인구가 발생하고 주변 상권이 유지됩니다. 둘째, 근대역사문화 자산입니다. 목포 원도심에는 근대건축물이 밀집해 있고 등록문화유산으로 지정된 구역이 있습니다. 이 자산은 신도시가 결코 가질 수 없는 것입니다. 다만 관광지로만 소비하면 주말 몇 시간의 방문에 그치므로, 숙박과 창작 공간, 소규모 업무 공간으로 활용해 체류 시간을 늘리는 방향이 필요합니다. 셋째, 공공 및 준공공 업무 기능입니다. 통합특별시의 서남권 관련 조직과 공공기관을 원도심에 배치하면 안정적인 주간 인구가 확보됩니다. 넷째, 빈 건물의 정리입니다. 모든 빈 건물을 되살릴 수는 없습니다. 활용이 어려운 건물은 철거해 주차장과 공원, 공지로 전환하는 것이 방치보다 낫습니다. 축소되는 도시에서는 비우는 계획도 계획입니다.



2-4. 중복 인프라 정리와 기능 분담

네 번째 아이디어는 통합의 즉각적 배당금입니다. 목포시와 무안군은 각각의 주민을 위해 문화시설과 체육시설, 도서관, 폐기물 처리시설을 따로 지어 왔습니다. 생활권이 하나인데 행정구역이 둘이었기 때문입니다.

통합특별시는 목포권 전체의 공공시설 현황을 전수 조사하고 기능 분담 계획을 수립합니다. 중복된 시설은 특성화해 역할을 나누고, 신규 건립 계획 중 중복되는 것은 조정하며, 이용률이 낮은 시설은 용도를 전환합니다. 특히 폐기물과 상하수도처럼 규모의 경제가 큰 기반시설은 통합 운영의 효과가 즉각적입니다. 무안군이 인구 증가에 따라 별도로 지어야 했던 시설들을 목포권 차원에서 통합 운영하면 양쪽 모두 비용이 줄어듭니다. 절감된 재원은 2-2의 대중교통 축 구축에 투입합니다. 새 예산을 요구하는 대신 중복을 정리해 재원을 만드는 구조입니다.

아울러 중앙정부에는 지방 중소도시 간선 대중교통에 대한 국비 지원 확대, 거점 외 지역의 개발을 제한하고 거점 내 밀도를 높이는 인구감소지역 도시계획 특례, 그리고 공공기관과 국가시설 입지에서 거점도시 우선 배치 원칙을 건의합니다.



2-5. 정책 로드맵

1단계는 2026년 10월부터 2027년까지로, 목포권 단일 도시기본계획 수립에 착수하고 공공시설 중복 현황을 전수 조사하며, 대중교통 축 노선을 확정하고 버스 노선과 요금 통합을 우선 시행합니다. 노선 재편과 요금 통합은 시설 투자 없이 가능한 과제이므로 가장 먼저 성과를 낼 수 있습니다.

2단계는 2028년부터 2031년까지로, 간선급행버스 축을 구축하고 고령자 정기권을 도입하며, 거점 지역 밀도 규제를 정비하고 원도심 기능 배치를 시작합니다.

3단계는 2032년 이후로, 축의 수송 실적을 평가해 경전철 전환을 검토하고 공공시설 재배치를 완료합니다.

재정은 단계별로 차이가 큽니다. 1단계는 계획 수립과 노선 재편이 중심이므로 비용이 작고, 2단계의 간선급행버스는 경전철 대비 훨씬 적은 비용으로 구축할 수 있습니다. 중복 시설 정리로 절감되는 운영비를 재원으로 활용하는 구조를 함께 설계합니다.



3. 기대 효과

3-1. 정책 평가

실현가능성 측면에서 가장 큰 장벽이 방금 사라졌다는 점이 이 제안의 핵심입니다. 목포와 무안이 다른 지자체였던 20년 동안 이 문제는 구조적으로 풀 수 없었습니다. 지금은 도시계획과 대중교통, 공공시설 배치가 모두 한 행정체의 권한입니다. 다만 신규 개발 억제와 시설 재배치는 해당 지역 주민과 이해관계자의 반발을 부를 수 있으며, 이것이 실질적인 난점입니다.

경제성 측면에서는 절감 효과가 분명합니다. 확산형 개발이 인프라와 공공서비스 비용을 구조적으로 높인다는 것은 국제 연구가 일관되게 보고하는 바이며, 중복 시설 정리만으로도 상당한 운영비가 절감됩니다. 간선급행버스는 경전철 대비 초기 투자가 훨씬 작습니다.

지속성 측면에서는 도시 구조를 바꾸는 정책이라는 점이 결정적입니다. 한번 축이 형성되고 그 위에 시설과 주거가 집중되면 되돌아가지 않습니다. 반대로 시간이 오래 걸린다는 뜻이기도 합니다. 도야마도 성과가 지표로 확인되기까지 10년 가까이 걸렸습니다.

효과성 측면에서는 국제 사례와 실증연구가 뒷받침합니다. 다만 정직하게 덧붙일 점이 있습니다. 도야마는 인구 41만 명에 기존 철도 노선이 있었고 시 재정 여건도 달랐습니다. 목포권에 그대로 이식할 수는 없으며 규모에 맞게 축소된 설계가 필요합니다. 또한 압축도시 정책이 거점 밖 지역 주민의 접근성을 떨어뜨릴 위험이 있으므로, 지선 교통과 이동 서비스를 함께 갖추지 않으면 새로운 소외를 만듭니다.

마지막으로 이 제안은 다른 권역과 경쟁하지 않습니다. 목포권 거점 강화는 서남권 군 지역에 이롭고, 같은 원리를 동부권 거점에도 적용할 수 있습니다.



3-2. 성과지표

핵심 지표는 거점 집중도입니다. 대중교통 축 주변 도보권에 거주하는 목포권 인구의 비율을 측정하고, 2033년까지 유의미하게 높이는 것을 목표로 합니다. 이 지표가 압축도시 전환의 진행 정도를 직접 보여 줍니다.

교통 지표로는 목포권 대중교통 수송 분담률을 2033년까지 두 배로 높이고, 간선축 평균 배차 간격을 평시 10분 이내로 확보하며, 고령자 정기권 이용자 수와 외출 빈도를 함께 관리합니다.

도심 지표로는 원도심 주간 유동인구와 상가 공실률, 빈 건물 수를 측정합니다. 거주 인구보다 주간 활동 인구가 더 중요한 지표입니다. 재정 지표로는 중복 시설 정리로 절감된 운영비와 1인당 도시기반시설 유지비용을 관리합니다. 균형 지표로는 거점 외 지역의 이동 서비스 만족도를 별도로 측정합니다. 압축이 소외를 낳지 않는지를 감시하기 위한 안전장치입니다.

선행 조치로 2026년 안에 목포권 통합 실태조사가 필요합니다. 목포시와 무안군, 영암 삼호읍의 인구 분포와 통근·통학 흐름, 공공시설 현황과 이용률, 빈 건물 현황을 하나의 자료로 정리하는 작업입니다. 지금까지 이 자료는 시와 군이 따로 갖고 있어 목포권 전체를 보여 주는 통계가 존재하지 않았습니다. 통합된 자료를 만드는 것 자체가 통합의 첫 성과가 됩니다.



4. 결론

목포시 인구가 20만 명 아래로 떨어졌다는 소식은 서남권 소멸의 상징처럼 보도되었습니다. 그러나 목포에서 줄어든 46,392명과 무안 삼향읍·일로읍에서 늘어난 46,098명은 거의 같은 사람들입니다. 그들은 서남권을 떠난 적이 없고 길 하나를 건넜을 뿐입니다. 문제는 그 길이 시와 군의 경계였고, 두 지자체가 같은 사람들을 두고 각자 시가지를 늘린 결과 25만 명이 사는 지역에 어느 곳도 도시 구실을 못 하는 시가지 세 개가 남았다는 점입니다. 20년 동안 이 문제를 풀 권한을 가진 주체가 없었으나, 2026년 7월 1일 도시계획과 대중교통과 공공시설 배치가 한 손에 들어왔습니다. 이제 필요한 것은 사람을 더 데려오는 일이 아니라 이미 있는 사람들을 하나의 도시로 다시 모으는 일입니다.





근거 자료
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일본 국토교통성, 입지적정화계획 제도 및 지방도시 압축화 정책 자료.
행정안전부 주민등록 인구통계: 목포시(2005년 248,395명→2026년 6월 199,524명), 무안군 삼향읍(7,745명→37,320명), 일로읍(9,097명→25,620명).
목포시, 남악·오룡지구 전입 인구 분석 자료(목포시 전출 25,727명, 신도시 전입 인구의 53.3%).
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전라남도, 남악신도시 개발계획 및 전라남도청 이전 관련 자료.