제목: 학교가 있는 서남권 두 시군에만 비자 경로가 없다 — 특별법 제327조제3항제1호 요건완화 요청과 경로표 1종

제안 요약

서남권 등록 유학생(D-2) 1,226명 가운데 827명(67.5%)이 목포시와 무안군에 사는데, 지역특화 우수인재(F-2-R) 추천서를 낼 수 있는 서남권 10곳 중 8곳에 그 두 곳은 없다.

특별법 제327조제3항제1호는 통합특별시장이 요청하면 법무부장관이 사증 발급과 체류 자격 변경 요건을 완화할 수 있게 한다. 이 항에는 인구감소지역 요건이 없다.

시는 첫해에 8개 시군의 추천 실적과 쿼터 소진율을 집계하고, 「서남권 유학생 취업·정주 경로표」를 한 장으로 공표하며, 그 둘을 붙여 제327조제3항제1호의 요청서를 보낸다.

소관은 시 대학 담당 부서가 주관하고 인구·일자리 담당 부서가 함께 한다. 상대방은 법무부 출입국·외국인정책본부, 협의 상대는 교육부와 고용노동부다. 대학 지원 전담반의 과제이며 지역발전 전담반이 협조하고 정책기획관실이 총괄한다.

드는 돈은 2026년 외국인정책 시행계획에 이미 편성된 과제 안에 있다. 첫해가 끝나면 배우고 취업해 체류자격을 바꾸는 경로가 한 장으로 확정되고, 국가에 요청하는 규모가 공개된 소진율로 관리된다.

1. 사람이 모이는 시군과 비자를 받는 시군이 어긋나 있다

국립목포대학교·초당대학교와 무안국제공항은 무안군에, 국립목포해양대학교·목포과학대학교와 목포항·목포신항은 목포시에 있다. 그런데 지역특화 우수인재(F-2-R) 비자의 추천서를 발급할 수 있는 시군은 서남권 10곳 가운데 8곳이고, 그 8곳에 목포시와 무안군은 없다. 학교와 공항과 항만이 모인 두 곳만 비자 경로에서 빠져 있다.

※ 서남권은 중진료권 목포권 6개 시군(목포시·무안군·영암군·신안군·진도군·함평군)과 해남권 4개 시군(해남군·완도군·장흥군·강진군)을 말하며, 아래 통계도 같은 10개 시군 합산이다.

서남권 등록 유학생(D-2) 1,226명 중 827명(67.5%)이 목포시(536명)와 무안군(291명)에 있고, 어학연수생(D-4)은 588명 중 523명(88.9%)이 같은 두 곳에 있다(법무부 통계연보, 2025-12-31 기준). 합치면 1,814명 중 1,350명(74.4%)이 추천 경로 밖에 산다. 인구감소지역 8개 시군의 D-2는 399명인데 391명이 영암군이고 나머지 일곱 시군의 합은 8명이다. 유학생이 있는 곳에는 비자 경로가 없고, 비자 경로가 있는 곳에는 유학생이 없다.

제도의 문언이 이 결과를 만든다. 법무부 「2025년 지역특화형 비자 운영계획」 붙임1은 F-2-R의 대상지역을 인구감소지역으로, 취업 가능 지역을 추천서를 발급한 기초자치단체 내로 적었고 대상자에서 일반연수(D-4)를 뺐다. 취업 범위는 2년 뒤 같은 광역자치단체 안의 다른 인구감소지역까지 넓어지지만, 어느 경우에도 두 시군은 그 안에 없다. 두 시군은 인구감소관심지역도 아니어서, 관심지역까지 대상에 넣은 지역특화 숙련기능인력(E-7-4R)의 추천 경로에도 없다.

2. 다년도 배정의 마지막 해이고, 통합특별시 이름의 첫 시행계획이 남아 있다

특별법 제327조제1항은 통합특별시장에게 농어업 및 제조업 분야 외국인 근로자 지원 계획을 외국인정책 기본계획·연도별 시행계획과 연계해 5년마다 수립·시행하도록 정한다(「재한외국인 처우 기본법」 제5조·제6조). 출범 이후 이 계획이 수립되었다는 사실은 공표된 바 없다.

국가 일정도 지금에 걸려 있다. 법무부 「2025년 지역특화형 비자 운영계획」은 2026년까지 다년도로 85개 기초지자체에 F-2-R 5,072명을 배정하면서 배정 기준을 지자체 사업계획서와 전년도 실적 평가로 적었다. 실적을 정리해 두지 않은 지역은 다음 회차에 댈 근거가 없다. 「2026년 외국인정책 시행계획」은 유학생 취업 특화비자 신설을 법무부 과제로 올렸고, 옛 전라남도는 같은 문서에 광역형 비자 유학생 추천 280명을 2026년 과제로 냈다.

그 시행계획은 옛 전라남도와 옛 광주광역시가 각각 제출한 마지막 판이다. 연도별 시행계획은 「재한외국인 처우 기본법」 제6조에 따라 해마다 수립되므로, 통합특별시 이름의 첫 시행계획 편성이 곧 다음 절차다.

두 시군이 다음 재지정(2026년 10월 19일)에서 어느 등급을 받든 이 제안은 달라지지 않는다. 제327조제3항에 인구감소지역 요건이 없다.

3. 제327조제3항은 시장이 요청하지 않으면 작동하지 않는다

지역특화형 비자의 추천서는 인구감소지역 기초자치단체장이 발급한다. 제도상 추천 주체는 서남권 8개 군이고 시는 추천 주체가 아니며, 그 군들의 추천 건수와 쿼터 소진율은 공개돼 있지 않다. 시가 쥔 것은 다른 조문이다.

제327조의 제목은 「외국인 근로자의 정주여건 개선 및 지원 특례」이고 제1항의 계획 대상도 농어업·제조업 분야 근로자다. 그러나 제3항은 대상 외국인의 체류자격을 한정하지 않고 요청 사유만 「통합특별시의 인력난 해소」로 적었다. 서남권 제조업에 취업한 졸업생이 곧 그 인력난의 해소다. 유학생 단계는 제342조가, 취업 이후의 체류자격은 제327조제3항제1호가 맡는 2단 구조다.

그 제3항은 법무부장관이 「통합특별시장의 요청에 따라」 특례를 적용할 수 있다고 하고, 제1호로 「「출입국관리법」에 따른 사증 발급 및 체류 자격 변경 요건의 완화」를 든다. 결정은 법무부장관이 하되 발동 요건이 시장의 요청이다. 요청서가 없으면 조문은 잠자고, 통합 이후 이 요청이 있었다는 공표된 기록이 없다. 이 항에는 인구감소지역 요건이 없다 — 목포시와 무안군을 포함한 서남권 전역에 곧바로 쓸 수 있는 유일한 문언이다.

시가 스스로 할 몫도 같은 법에 있다. 제342조제2항은 취업과 연계한 교육훈련 보조금 지급(제1호)과 거주·생활 시설 지원(제2호)을 시의 사업으로 정한다. 다만 같은 조 제1항은 국가에 「적극 추진하여야 한다」는 의무를 지우면서 그 내용을 유치로만 채웠고 정착은 시의 재량으로 남겼다. 유치는 국가의 의무이고 정착은 시의 선택이라는 이 비대칭이, 배출된 사람이 남지 않는 구조를 조문 수준에서 설명한다.

국가의 규범 사이에도 시차가 있다. 출입국 관서의 관할 문언에는 「전남광주통합특별시」가 이미 반영됐지만 인구감소지역 고시는 2023년 7월 1일 기준 그대로여서, 함평군·장흥군·강진군은 비자 경로 안이되 출입국 창구가 목포출장소 관할 밖이다.

주관 부서는 옛 전라남도에서 유학생 조례를 소관한 대학정책과의 후신이다.

4. 조례는 있으나 체류자격을 다루는 조항이 없다

국내 선례 둘이 한 시 안에 있다. 「전라남도 외국인유학생 지원 및 유치 조례」는 제3조에서 취업과 정주로 이어지는 시책을 수립·추진하도록 정했으나, 제4조제1항의 여덟 가지 지원사업과 제2항의 세 가지 유치사업 어디에도 체류자격에 관한 것이 없고 제6조 협력체계에 열거된 상대에 출입국 관서가 없다. 「광주광역시 외국인 유학생 지원 조례」는 어학연수생까지 대상에 넣었지만 전남 조례는 유학 체류자격만 대상으로 해, 한 시 안에 범위가 다른 두 조례가 나란히 있다. '외국인 유학생'이 이름에 들어간 조례는 전국 18건인데 서남권 10개 시군에는 한 건도 없다.

국외 선례인 캐나다의 주 지명 이민제도(Provincial Nominee Program)는 주·준주가 요건과 연간 지명 인원을 정하고 최종 결정은 연방 이민부가 하는 구조로, 제327조제3항과 같다.

5. 첫해에 만드는 것은 집계 한 건, 경로표 한 장, 요청서 한 통

집계와 경로표는 시가 혼자 끝내는 일이고, 요청서는 그 둘이 있어야 성립하는 일이다. 첫해에는 대상을 넓히지 않는다.

집계부터 한다. 서남권 8개 인구감소지역 시군의 F-2-R·E-7-4R 추천 실적을 2022년부터 모아 발급 건수와 쿼터 소진율과 3년 후 관내 잔류율을 같은 양식으로 맞추고, 목포시·무안군 소재 대학 졸업 유학생의 체류자격 이동을 법무부 통계와 대학 자료로 대조한다. 새 조사가 아니라 있는 행정자료의 재집계여서 세 산출물 모두 부서 자체 인력의 문서 작업이고, 별도 비용은 경로표 다국어 번역 한 건뿐이라 이미 편성된 「외국인 유학생 한국어센터 지정 운영」 과제의 운영비 안에서 처리한다.

경로표는 한 장이다. 아래를 시 누리집에 올려 해마다 고친다.

1단계 입학·재학 — 표준입학허가서, 외국인등록 — 대학 / 목포출장소
2단계 전공과 전략산업 매칭 — 매칭 확인서 — 대학 / 시 대학 담당 부서
3단계 현장실습 — 실습 협약서, 체류자격 외 활동허가 — 대학·기업·출입국 관서
4단계 채용 — 근로계약서, 고용 확인 — 기업
5단계 체류자격 변경 — 자격변경 허가 신청 — 출입국 관서

※ 「지역특화형 비자 운영계획」 붙임1과 「출입국관리법」상 절차를 정리했다. 5단계의 도착 자격은 특정활동(E-7) 또는 F-2-R인데, 목포시·무안군 소재 기업에 취업하면 F-2-R 경로가 닫혀 있어 E-7만 남는다.

협약은 첫해에 네 대학과 목포·무안공항 두 출장소 사이에서 맺는다. 기업은 전환이 실제 일어나는 직종이 확인된 뒤 그 직종의 사업체부터 붙이므로, 첫해에 기업 수는 약속하지 않는다.

요청서는 그 둘을 붙여 보낸다. 추천 경로 밖의 두 시군과 소진되지 않은 쿼터와 전환이 막히는 직종을 근거표로 만들어 제327조제3항제1호에 따라 통합특별시장 명의로 법무부장관에게 낸다.

6. 이미 편성된 과제 위에 얹는 순서

첫 해에는 위 세 산출물과 소진율 첫 공표까지, 첫 시행계획이 편성되기 전에 끝낸다. 이듬해에는 요청 결과를 받아 경로표를 고치고, 제342조제2항의 교육훈련 보조금과 거주·생활 시설 운영비를 서남권 전략산업 취업자에게 우선 적용한다. 셋째 해에는 제327조제1항의 5년 주기 계획에 이 경로를 넣는다.

예산은 옛 전라남도의 2026년 외국인정책 시행계획 147개 과제 249억 8,700만원 안에서 움직인다(원표 단위 백만원을 억원으로 환산). 「외국인 유학생 한국어센터 지정 운영」과 「찾아가는 상담 운영기관 6개소→16개소 확대」가 그 안에 있으니 첫해 산출물은 이 과제들에 붙이고, 2027년 시행계획에 새로 올릴 항목은 경로표 갱신비 한 건이다.

경로표 갱신과 소진율 공표는 연도별 시행계획의 고정 항목으로 올라가 10년을 이어간다.

7. 첫 집계가 출발값을 정한다

연 단위로 확인할 값은 다섯이다.
서남권 8개 시군의 F-2-R·E-7-4R 연차 추천쿼터 소진율을 연 1회 공표한다.
서남권 10개 시군의 D-2·D-4 등록 인원을 법무부 통계연보로 연 1회 확인한다(출발값 D-2 1,226명·D-4 588명, 2025-12-31).
목포시·무안군 소재 대학 졸업 유학생의 체류자격 변경 건수를 출입국 관서 협조로 연 1회 받는다.
추천자의 3년 후 관내 잔류율을 연 1회 낸다.
경로표를 제때 고쳤는지를 연 2회 점검한다.
목표치는 첫해 집계로 출발값이 확정된 뒤 정한다.

8. 반론 셋과 소진율 60%라는 선

첫째, 이미 하고 있는 일이라는 반론이다. 지역특화형 비자는 2022년부터 국가가 운영하고 서남권 8개 군이 제도상 추천 주체다. 요구하는 것은 제도의 신설도 쿼터의 증액도 아니라 제도가 닿지 않는 구역의 처리 기준이고, 그 근거표를 시가 만든다.

둘째, 사증과 체류자격은 법무부의 권한이라는 반론이다. 그 권한을 다투지 않는다. 제327조제3항이 시장의 요청을 법정 절차로 만들어 두었으므로, 시가 할 수 있는 집계와 경로표와 협약을 끝낸 뒤에 요청한다. 이때 요청서가 정하는 처리 기준은 통합특별시 전역에 그대로 적용된다. 이 제안은 법령의 개정도 요구하지 않는다. 제327조제3항은 현행 조문이고 붙임1은 법무부가 해마다 정하는 운영계획이며, 같은 항 제3호의 쿼터 확대는 쓰지 않는다.

셋째, 지역 청년의 일자리와 겹친다는 반론이다. 대상은 이미 외국인 고용 비중이 높은 직종으로 한정하며, 그 범위는 첫해 집계로 확정한다.

실패할 경우에 스스로 줄어드는 장치는 숫자로 둔다. 연차 추천쿼터 소진율이 60%에 미치지 못하면 다음 해 요청 규모를 그만큼 줄이고 남은 몫을 반납한다.

9. 이미 있는 사업과 무엇이 다른가

seq 20은 「광역형 비자·지역특화형 비자의 서남권 쿼터 확대」와 「유학생 전공-지역산업 매칭 및 E-7 전환 지원체계」를 항목으로 적었고, seq 49도 외국인 유학생 정주 트랙을 한 줄로 두었으며, 대학 분야의 seq 54·95·101은 모두 대학을 어떻게 살릴 것인가를 물었다. 묻는 것이 다르다. 배출된 사람을 어떻게 남길 것인가이고, 그 답이 막히는 지점을 제도의 문언으로 특정한다. 요구가 아니라 발견이다. 옛 전라남도의 광역형 비자 추천 280명 사업은 추천할 사람을 고르는 일이고, 이 제안은 그 추천이 닿지 않는 구역의 기준을 정하는 일이다.


출처 — 모두 2026년 9월 17일 조회. 법령·고시·조례는 법제처 국가법령정보 원문이다.

1. 「전남광주통합특별시 설치를 위한 특별법」(법률 제21884호, 2026-09-08 시행) 제327조·제342조 law.go.kr
2. 「재한외국인 처우 기본법」 제5조·제6조 law.go.kr
3. 「법무부와 그 소속기관 직제 시행규칙」(2026-08-28 시행) 별표 관할구역 law.go.kr
4. 법무부 「2025년 출입국·외국인정책 통계연보」 시군구별·체류자격별 등록외국인 현황(2025-12-31) immigration.go.kr ※ 서남권 합계는 합산 계산치
5. 법무부 「2025년 지역특화형 비자 운영계획 시행」 보도자료 및 붙임1(2025-02-20)
6. 관계부처 합동 「2026년 외국인정책 시행계획(지방자치단체)」(2026-04)
7. 행정안전부 고시 제2024-15호 「인구감소지역 지정 변경 고시」(기준일 2023-07-01, 89개)·제2025-78호 「인구감소관심지역 지정 고시」(2026-01-01 시행, 18개)
8. 「전라남도 외국인유학생 지원 및 유치 조례」(제6364호, 2025-10-16 시행, 소관 대학정책과) law.go.kr
9. 「광주광역시 외국인 유학생 지원 조례」(제6650호, 2025-12-10 시행)
10. 법제처 자치법규 검색 — '외국인 유학생' 포함 조례 전국 18건, 서남권 10개 시군 0건
11. 캐나다 이민·난민·시민권부, Provincial Nominee Program 공식 안내(2026-09-14) canada.ca
12. 국민제안 게시판 seq 20·49·54·95·101 — 전남광주통합특별시 누리집