제목: 서남권 10개 시군을 「광역생활권」 제1호로 지정한다 — 특별법 제23조를 여는 조례 두 건과 기금 배분 산식 4종


【제안 요약】

제안 한 줄: 서남권에 더 주자는 것이 아니라, 통합특별시 전역에 적용할 재원 배분 규칙을 제1호로 서남권에서 먼저 검증하자는 것이다. 국가에 요구하지 않고 시 조례와 지정권으로 닫힌다.
문제: 제23조 「광역생활권」은 제5항이 위임한 조례가 없어 지정할 수 없고, "설치·운영한다"고 정한 제57조 기금도 조례가 없어 배분이 백지다.
해법: 지정·운영 조례를 만들어 제23조제2항 순서대로 10개 시군을 제1호로 지정하고 기금 조례를 잇는다. 산식 4종의 시군별 실측표는 위원회 제1차 회의에서 확정한다.
소관: 정책기획관실(총괄)·자치행정국·예산 부서
재원: 법이 이미 설치하라고 정한 기금을 조례로 여는 일이다. 제57조 기금, 균형성장법 제31조제4항·제76조, 특별법 제56조제4항 — 있는 네 경로에 얹고 새 재원을 요구하지 않는다.
기대효과: 2027년 첫 편성 전에 권역과 배분 규칙이 선다. 제1호의 절차와 산식이 남으면 제2호·제3호는 같은 규칙을 받는다.

TF 전담반 총괄 정책기획관실 / 시 소관부서 정책기획관실·자치행정국·예산 부서 / 중앙부처 행정안전부 자치분권제도과·균형발전제도과, 지방시대위원회


1. 법이 만든 권역이 한 번도 지정되지 않았다

서남권 10개 시군에는 656,070명이 살고 그중 65세 이상이 191,157명, 고령화율은 29.1%다(2025-12-31, 전남광주통합특별시 인구통계).[1] 공고가 "목포를 중심으로 의료생활권을 형성하는 서남권"이라 부른 그 권역은 예산과 사무가 열 개 시군과 시 본청에 흩어져 행정상 실체가 없고, 서남권이라는 이름의 통계도 재원도 없다.

법은 그릇을 두 개 만들어 두었다. 「전남광주통합특별시 설치를 위한 특별법」(법률 제21884호, 2026-09-08 시행) 제23조는 시장이 둘 이상 시·군·구의 공동 행정수요를 위하여 그 지역을 「광역생활권」으로 지정할 수 있게 하고, 제5항에서 위원회 구성·운영과 지정 절차를 조례에 위임했다. 제57조는 "지역 간 경쟁적 중복투자로 인한 비효율을 해소"하기 위하여 균형발전기금을 "설치·운영한다"고 강행으로 쓰고 재원·용도를 조례에 위임했다. 「광역생활권」은 일반명사가 아니라 제23조가 만든 법정 제도명이다.

두 위임 모두 이행되지 않았다. 「광역생활권」을 제명에 단 자치법규는 전국에 하나도 없다. '균형발전기금'은 두 건인데 통합특별시에는 없다(법제처 자치법규, 2026-09-17).[2] 조례가 없으면 위원회가 없고, 위원회가 없으면 심의도 지정도 없다.

2. 제도는 12월 2일에, 재원 그릇은 1월 1일에 열린다

2027년도 편성을 앞두고 시가 정하지 않은 날짜가 두 개 있다. 「지방자치분권 및 균형성장에 관한 특별법」(법률 제21777호, 2026-09-10 시행) 부칙 제21738호 제1조는 초광역특별협약을 신설한 제31조 등을 공포 후 6개월이 지난 2026년 12월 2일부터, 제76조 초광역특별계정을 2027년 1월 1일부터 시행한다고 정했다. 제31조제4항은 특별협약 이행을 위하여 지역균형발전특별회계를 "우선 지원하고, 매년 필요한 예산을 편성하여야 한다"고 강행으로 쓴다. 첫 편성에 서남권 사업을 올리려면 그 전에 협약 상대가 될 권역과 배분 규칙이 있어야 한다.

3. 지정 권한은 이미 시장에게 있다

이 제안은 국가에 무엇을 달라고 요구하지 않는다. 조문이 전부 통합특별시와 그 시장의 권한과 의무를 가리킨다.

제23조제2항이 절차를 정한다 — "권역 내 시장·군수·구청장의 의견을 들은 후 광역생활권위원회의 심의를 거쳐야 한다." 제3항은 시장·군수의 지정 요청권도 두었다.

제5조제3항은 "권역별 균형발전계획을 수립·시행하여야 한다"는 의무인데 권역을 가르는 기준이 없고, 제389조제1항은 낙후지역 시책을 "우선적으로 지원하여야 한다"고 정한다. 제23조 지정이 그 빈칸을 메운다.

제24조제2항의 세 가지 사무 — "도로망 구축 및 대중교통행정", 공공시설의 설치·운영, 합의하여 이관한 사무 — 는 특별지방자치단체가 설치된 뒤에 열린다. 지정만으로는 시와 시군 사이에 사무가 오가지 않는다.

조례 입안·위원회 설치·지정 고시는 정책기획관실(총괄, 061-286-2142)과 자치행정국, 기금 조례와 전출금은 예산 부서 소관이다. 중앙은 행정안전부 자치분권제도과(044-205-3307)·균형발전제도과(044-205-3522), 지방시대위원회다. 접수된 121건 중 제23조·제24조·제57조를 인용한 제안은 없었고 '특별지방자치단체'·'광역생활권위원회'도 0건이었다(2026-09-16, 게시판 전수 검색).

4. 이미 쓰이고 있는 규칙 세 가지를 본다

전국에 균형발전기금 조례는 두 건뿐이고 둘 다 배분 산식이 없다. 「대전광역시 지역균형발전기금 조례」(2019년 제정, 최종 개정 제6646호 2026-08-28)는 재원을 "시 보통세 징수액 100분의 2 이내의 일반회계 전입금"으로 못 박았지만(제4조제1호) 용도가 열려 있어 배분 기준이 없고, 존속기한은 2028년 12월 31일이다. 「전북특별자치도 혁신도시 성과공유 지역균형발전기금 설치 및 운용 조례」(제5944호, 2025-12-12)도 용도를 여섯 호로 한정했을 뿐 배분 기준은 없다.

일본 정주자립권(定住自立圏)은 다르다. 근린 시정촌과 의회 의결을 거쳐 협정을 맺고 공생비전을 세우며, 특별교부세 상한은 중심시 연 8,500만 엔 정도·근린 시정촌 1,800만 엔인데 그 상한을 "합계인구·합계면적, 근린 시정촌 수에 따라" 조정한다(총무성 자료, 2025년 4월 1일 시점 131개 권역). 이 제안은 제23조·제57조 위에 그릇과 산식을 함께 놓는다.

5. 2027년 1분기 안에 끝나는 절차

2027년 1분기까지 아래가 전부이고, 생기는 것은 조례 두 건과 회의록 한 건이다. 신설되는 조직도 시설도 없다.

① 「광역생활권 지정 및 운영 조례」 — 제23조제5항이 위임한 위원회 구성·운영과 지정·변경 절차를 채운다. 범위는 ②의 지정 고시가 정하고, 부칙에는 착수 기한만 둔다.

② 제1호 지정 절차의 이행 — 열 개 시군 의견청취(30~60일) → 위원회 심의 → 제1호 지정·통보. 제23조제2항 순서 그대로이며, 결과는 찬반과 사유를 가감 없이 공개한다.

③ 위원회 제1차 회의 안건 — 산식 4종(고령 인구·응급의료 접근·도서·관외 입원)의 시군별 실측표 확정. 이 중 셋은 공표 통계로 값이 전부 나온다.

시군별 실측표 — 총인구(명, 2025-12-31) / 65세 이상(명, 2025-12-31) / 응급의료취약지(2024-12-30 고시) / 유인도서(개, 2025년 기준)
목포시 206,933 / 46,318 / 미지정 / 6
무안군 98,183 / 20,443 / 지정 / 2
영암군 60,494 / 16,132 / 지정 / 0
신안군 43,842 / 16,146 / 지정 / 83
진도군 31,105 / 11,082 / 지정 / 43
함평군 30,824 / 12,580 / 지정 / 0
해남군 66,420 / 24,303 / 지정 / 8
완도군 50,413 / 17,398 / 지정 / 54
장흥군 35,310 / 13,822 / 지정 / 2
강진군 32,546 / 12,933 / 지정 / 1
10개 시군 계 656,070 / 191,157 / 9곳 지정 / 199

※ 인구는 시 인구통계, 취약지는 보건복지부 고시 제2024-261호 「응급의료분야 의료취약지 지정」 제2조, 유인도서는 한국섬진흥원 섬 현황정보다.

남은 두 값의 경로도 같은 안건이다. 도서 거주인구는 시군별 값이 공표되지 않아 한국섬진흥원 원자료와 주민등록 행정리를 대조해 산출한다. 관외 입원일수는 권역 단위 공표값만 있어 심사평가원·건강보험공단에 청구자료 제공 범위를 조회해 산출한다. 산출 전까지 가중치는 0이다.

④ 「균형발전기금 설치 및 운용 조례」 — ①에 종속된 두 번째 조례다. 제57조제2항이 위임한 재원과 용도를 정하고, 권역 계정을 「광역생활권 계정」으로 두며, 산식과 시군별 배분액의 연 1회 공표를 규정한다. 비율은 대전 선례(보통세 100분의 2 이내)를 참고치로 적고 위원회가 정한다.

첫 해에 드는 돈은 조례안 작성과 의견청취, 위원회 운영에 들어가는 기존 인건비와 회의비뿐이다.[3]

6. 세 단계와 돈이 지나가는 경로

1단계(2026년 10월~2027년 3월) 조례 ① 입법예고·의결 → 의견청취 → 위원회 구성과 제1차 회의(실측표 확정) → 제1호 지정·통보 → 조례 ④ 의결.

2단계(2027년) 제5조제3항의 권역별 균형발전계획 제1호를 이 권역으로 수립한다. 균형성장법 제31조의 초광역특별협약 대상에 권역을 올리면 앞의 우선 지원·예산편성 의무가 국가와 시 양쪽에 걸리고, 제76조 초광역특별계정에 사업을 올릴 수 있다. 사업은 새로 발굴하지 않고 열 개 시군이 이미 요구해 온 것을 산식 순위로 세워 올린다.

3단계(2028년 이후) 제24조제1항의 특별지방자치단체(「지방자치법」 제199조) 설치 권고는 위원회가 2년 연속 산식을 의결한 경우에만 검토한다. 제24조제5항의 국가 위임사무 경비 부담도 그 뒤에 열린다.

재원은 제57조 기금과 균형성장법 제31조제4항·제76조, 특별법 제56조제4항 네 경로에 얹는다. 제55조는 통합으로 종전에 누리던 재정상 이익이 상실되어서는 아니 된다고 정하고, 제56조제3항은 국가가 재정지원을 설치 이전 수준 이상으로 보장하도록 했다. 배분 규칙은 이 하한을 시 안에서 어떻게 지킬지 숫자로 적는 일이다.

7. 무엇으로 확인하는가

지표는 넷이고 모두 문서와 날짜로 확인된다. 제1호 지정 고시일은 2027년 3월 31일까지이며, 회기 사정으로 늦어져도 의견청취 착수일은 2026년 안에 고정한다. 확보 경로가 확정된 산식의 수는 2027년 12월 31일까지 4종 중 4종. 시군별 배분액의 연 1회 공표는 기금 조례 시행 다음 회계연도부터이며 공표일과 주소를 남긴다. 의견청취 결과 원문 공개는 열 개 시군 전부. 세는 단위는 기금 조례의 정의 조항에 고정해 해마다 모수를 바꾸지 않는다. 모수가 흔들리면 이행을 다툴 수 없다. 네 지표가 고시와 조례 조문에 박혀 있는 한 향후 10년의 이행은 문서로 다툴 수 있다.

8. 반대 논거 셋과 미리 정해 둔 물러설 자리

"서남권만 우대한다." 이 제안이 만드는 것은 서남권에 주는 돈이 아니라 값으로 배분하는 규칙이다. 제1호는 제2호를 전제하며, 제23조제3항은 어느 시장·군수든 지정을 요청할 수 있게 해 두었다. 규칙이 먼저 서면 뒤에 오는 권역은 협상이 아니라 적용을 받는다.

"주민이 체감하지 못한다." 그래서 산식의 분자에 주민이 읽는 값을 놓았다. 65세 이상 인구, 취약지 지정 여부, 유인도서 수, 관외 입원일수다. 65세 이상 24,303명에 유인도서 여덟인 해남군과, 16,146명에 여든셋인 신안군이 지금 같은 기준으로 재원을 받는다. 분자가 달라지면 두 시군의 배분액이 먼저 갈린다.

"열 개 시군의 합의가 어렵다." 물러설 자리를 먼저 적어 둔다. 의견청취에서 반대가 3개 시군을 넘으면 지정 범위를 목포권 6개 시군으로 자동 축소하고, 해남권 4개 시군은 2단계로 이월한다. 축소되어도 조례와 산식은 남는다.

TF가 9월 중 발표할 이니셔티브에 「광역생활권」 검토가 담길 수 있다는 점도 자인한다. 다만 2026년 9월 17일 현재 제23조제5항이 위임한 조례는 없고 지정 실적은 0건이다. 검토가 담기는 것과 위원회가 열리는 것은 다르며, 이 제안이 내놓는 것은 조례안과 절차 일정, 산식 실측표다.

9. seq 28·34·54가 옳게 지목한 것과 빠뜨린 것

이 게시판에는 같은 방향의 제안이 이미 셋 있다. seq 28은 균형발전 재원 일부를 '서남권 균형발전계정'으로 운영하자고, seq 34는 상급종합병원 진료권역 국가 기준에 서남권을 올리며 지표를 따로 세자고, seq 54는 목포권을 별도 단위로 성과지표에 넣어 연 1회 공표하자고 했다. 셋이 옳게 지목한 것은 같다. 배분에는 규칙이, 규칙에는 단위가 필요하다.

갈라지는 지점은 그릇이다. seq 28의 계정은 근거 법률이 없고, seq 34는 의료, seq 54는 대학 분야에 묶여 있다. 이 제안은 그 셋을 제23조와 제57조에 담는다. 단위는 지정 행위로 확정되고, 산식은 기금 조례의 조문이 되며, 공표는 조례상 의무가 된다. seq 34의 지표는 그쪽에서 국가 기준의 근거로, 여기서는 조례 산식의 분자로 쓰인다. 게시판의 '광역생활권' 여섯 건은 모두 일반명사 용법이었고, 제23조를 실제로 발동하는 제안은 이것 하나다.

서남권에 더 주자는 제안이 아니다. 통합특별시 전역에 적용할 재원 배분 규칙을 제1호로 서남권에서 먼저 검증하자는 제안이다.



각주

[1] 권역 범위는 보건복지부 중진료권 구분에 따른 목포권 6개 시군과 해남권 4개 시군이고(표의 열 개 시군), 최종 범위는 지정 고시가 정한다.
[2] 자치법규 제명 검색 결과이며, 본문에 그 낱말이 든 조례까지 센 것은 아니다.
[3] 위 비용은 제도 설계 비용이다. 기금 재원은 조례가 정하는 대로 일반회계에서 전출된다.



출처

1~6은 법제처 국가법령정보센터(law.go.kr) 2026-09-17 확인.
1. 「전남광주통합특별시 설치를 위한 특별법」(법률 제21884호, 2026-09-08 시행)
2. 「지방자치분권 및 균형성장에 관한 특별법」(법률 제21777호, 2026-09-10 시행) 및 부칙
3. 「지방자치법」 제199조
4. 보건복지부 고시 제2024-261호(2024-12-30) 「응급의료분야 의료취약지 지정」
5. 「대전광역시 지역균형발전기금 조례」(2019 제정, 최종 개정 제6646호 2026-08-28)
6. 「전북특별자치도 혁신도시 성과공유 지역균형발전기금 설치 및 운용 조례」(제5944호, 2025-12-12)
7. 전남광주통합특별시 「인구」(2025-12-31) jeonnam.go.kr
8. 한국섬진흥원 섬 현황정보(2025년) kidi.re.kr
9. 総務省 「広域連携の推進について」(2025-04-01) soumu.go.jp
10. 국민제안 게시판 seq 28·34·54, jeonnam-gwangju.go.kr